기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 서대문구청장은 「국민건강증진법」 제9조제6항에 따라 유치원 및 어린이집 시설로부터 10미터 이내의 구역을 금연구역으로 지정하는 경우 아동 및 청소년이 주로 통행하는 시간대에 한정하여 금연구역으로 지정할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?
  
  나. 「국민건강증진법」 제9조제7항의 위임에 따라 지방자치단체의 조례로 금연구역을 지정하는 경우 특정 시간대에 한정하여 금연구역으로 지정할 수 있도록 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  이 사안에서 질의 내용의 조례를 제정하는 것은 상위법령에 위반될 소지가 있으니 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  이 사안의 경우 질의 내용의 조례를 규정할 수 있다고 할 것입니다.
  

• 이유

  
  

  
  
  가. 질의 가에 대하여
  
  「국민건강증진법」 제9조제6항에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 흡연으로 인한 피해 방지와 주민의 건강 증진을 위하여 「유아교육법」 에 따른 유치원 시설의 경계선으로부터 10미터 이내의 구역과 「영유아보육법」 에 따른 어린이집 시설의 경계선으로부터 10미터 이내의 구역(이하 “유치원 및 어린이집 시설 구역”이라 함)에 해당하는 장소를 금연구역으로 지정하고, 금연구역임을 알리는 안내표지를 설치하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 서울특별시 서대문구청장은 「국민건강증진법」 제9조제6항에 따라 유치원 및 어린이집 시설로부터 10미터 이내의 구역을 금연구역으로 지정하는 경우 아동 및 청소년이 주로 통행하는 시간대에 한정하여 금연구역으로 지정할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지를 질의하는 것으로 보입니다.
  
  먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수 밖에 없는데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「국민건강증진법」 제9조제6항에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에 대하여 유치원 및 어린이집 시설구역을 의무적으로 금연구역으로 지정하도록 규정하고 있는바, 「국민건강증진법」 제9조제6항에 따른 금연구역 지정 대상은 유치원 및 어린이집 시설구역이라고 할 것이고, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 「국민건강증진법」 제9조제6항에 따른 금연구역 지정여부를 시간대에 따라 달리 정할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 법문언에 반할 여지가 있다고 할 것입니다.
  
  또한, 「국민건강증진법」 제9조제6항에서 금연구역을 유치원 및 어린이집 시설구역으로 확대하여 지정할 수 있도록 규정한 입법취지는 거주지에 관계없이 유치원 및 어린이집 등 시설 주변을 법정 금연구역으로 지정함으로써 어린이를 간접흡연의 위험에서 실질적으로 보호하기 위한 것인 점, 같은 법 제9조에서는 간접흡연으로 인한 피해 등을 방지하기 위하여 금연에 관한 조치를 규정하면서 전국적으로 동일한 기준에 따라 흡연을 금지할 필요가 있는 시설에 대해서는 제4항 및 제6항에 따라 일률적으로 해당 시설을 금연구역으로 지정하도록 하고 그에 따른 과태료 부과기준도 전국에 걸쳐 동일하게 규정하는 한편, 제7항에서는 각 지방자치단체별로 그 지역 실정에 따라 조례로 금연구역을 지정하고 과태료 부과기준을 정할 수 있도록 함으로써, 금연구역 지정에 관하여 국가 전체적인 차원의 규제와 각 지역 실정에 따른 추가적 규제를 체계적으로 설정하도록 의도한 것으로 보이는바(2012. 7. 10. 의견제시 12-0182 참조), 이 사안에서와 같이 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 「국민건강증진법」 제9조제6항에 따른 금연구역 지정여부를 시간대에 따라 달리 정할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 「국민건강증진법」에 따른 금연구역 지정에 관한 규제 취지에 맞지 않는다고 할 것입니다.
  
  따라서 서대문구청장은 「국민건강증진법」 제9조제6항에 따라 유치원 및 어린이집 시설로부터 10미터 이내의 구역을 금연구역으로 지정하는 경우 아동 및 청소년이 주로 통행하는 시간대에 한정하여 금연구역으로 지정할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정하는 것은 상위법령에 위반될 소지가 있으니 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  「국민건강증진법」 제9조제7항에서는 지방자치단체는 흡연으로 인한 피해 방지와 주민의 건강 증진을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 조례로 다수인이 모이거나 오고가는 관할 구역안의 일정한 장소를 금연구역으로 지정할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 「국민건강증진법」 제9조제7항의 위임에 따라 지방자치단체의 조례로 금연구역을 지정하는 경우 특정 시간대에 한정하여 금연구역으로 지정할 수 있도록 규정할 수 있는지를 질의하는 것으로 보입니다.
  
  먼저, 「국민건강증진법」 제9조제7항에서는 다수인이 모이거나 오고가는 관할 구역 안의 일정한 장소에 대하여 금연구역을 지정할 수 있는 지정권을 지방자치단체에 대하여 포괄적으로 위임하고 있다고 할 것인 점, 같은 항에서는 지방자치단체에서 “필요하다고 인정하는 경우” 금연구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있으므로 이와 같은 금연구역 지정권에는 금연구역을 지정할지 여부, 금연구역을 지정하는 경우 그 지정의 구체적 내용 및 범위 등을 결정할 재량권이 포함된다고 할 것인 점 등을 종합하여 볼 때, 지방자치단체에서는 흡연으로 인한 피해 방지와 주민의 건강 증진을 위하여 필요하다고 인정하는 시간 및 장소를 특정하여 금연구역을 지정할 수 있는 재량권이 있다고 할 것입니다.
  
  또한, 「국민건강증진법」 개정이유(법률 제10327호, 2010. 5. 27. 공포, 8. 28. 시행)에 따르면, 제9조제5항(현행 제9조제7항을 말함)에서 조례로 다수인이 모이거나 오고가는 관할 구역 안의 일정한 장소를 금연구역으로 지정할 수 있도록 규정한 것은, 간접흡연에 의한 피해를 줄이기 위하여 다수의 지방자치단체가 조례로 공중이 많이 이용하는 장소를 금연권장구역으로 지정하였으나, 법률에 근거하지 않은 권장구역에 불과하여 실효를 거두지 못함에 따라, 지방자치단체가 조례로 각 대상 구역의 구체적 특성을 고려하여 간접흡연의 위험이 높은 장소를 금연구역으로 지정할 수 있는 법적 근거를 마련함으로써 금연구역 지정의 실효성을 높이려는 취지로 규정한 것으로 보입니다.
  
  그런데, 법률의 위임(그 위임에 따른 법령의 재위임 포함)에 따라 조례로 주민의 자유와 권리 등 기본권을 제한하는 경우에도 그 제한으로 인하여 확보되는 공익과 침해되는 기본권 사이에 비례의 원칙이 지켜져야 하는데(헌법재판소 1990. 9. 3. 선고. 89헌가95 등 결정례 참조), 지방자치단체에서 해당 지역의 실정을 고려하여 다수인이 모이거나 오고가는 시간ㆍ장소를 한정하여 금연구역으로 지정함으로써 흡연으로 인한 피해방지 및 주민의 건강 증진이라는 정책목적을 달성할 수 있다면 비례의 원칙에도 부합한다고 할 것입니다.
  
  그렇다면 「국민건강증진법」 제9조제7항의 위임에 따라 지방자치단체의 조례로 금연구역을 지정하는 경우 특정 시간대에 한정하여 금연구역으로 지정할 수 있도록 규정할 수 있다고 할 것입니다.
  
  [관계 법령 및 의견제시 대상 자치법규]
  
  「국민건강증진법」
  제9조(금연을 위한 조치) ① 삭제
  ② 담배사업법에 의한 지정소매인 기타 담배를 판매하는 자는 대통령령이 정하는 장소외에서 담배자동판매기를 설치하여 담배를 판매하여서는 아니된다.
  ③ 제2항의 규정에 따라 대통령령이 정하는 장소에 담배자동판매기를 설치하여 담배를 판매하는 자는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 성인인증장치를 부착하여야 한다.
  ④ 다음 각 호의 공중이 이용하는 시설의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자는 해당 시설의 전체를 금연구역으로 지정하고 금연구역을 알리는 표지를 설치하여야 한다. 이 경우 흡연자를 위한 흡연실을 설치할 수 있으며, 금연구역을 알리는 표지와 흡연실을 설치하는 기준ㆍ방법 등은 보건복지부령으로 정한다.
  1. 국회의 청사
  2. 정부 및 지방자치단체의 청사
  3. 「법원조직법」에 따른 법원과 그 소속 기관의 청사
  4. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관의 청사
  5. 「지방공기업법」에 따른 지방공기업의 청사
  6. 「유아교육법」ㆍ「초ㆍ중등교육법」에 따른 학교[교사(校舍)와 운동장 등 모든 구역을 포함한다]
  7. 「고등교육법」에 따른 학교의 교사
  8. 「의료법」에 따른 의료기관, 「지역보건법」에 따른 보건소ㆍ보건의료원ㆍ보건지소
  9. 「영유아보육법」에 따른 어린이집
  10. 「청소년활동 진흥법」에 따른 청소년수련관, 청소년수련원, 청소년문화의집, 청소년특화시설, 청소년야영장, 유스호스텔, 청소년이용시설 등 청소년활동시설
  11. 「도서관법」에 따른 도서관
  12. 「어린이놀이시설 안전관리법」에 따른 어린이놀이시설
  13. 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」에 따른 학원 중 학교교과교습학원과 연면적 1천제곱미터 이상의 학원
  14. 공항ㆍ여객부두ㆍ철도역ㆍ여객자동차터미널 등 교통 관련 시설의 대합실ㆍ승강장, 지하보도 및 16인승 이상의 교통수단으로서 여객 또는 화물을 유상으로 운송하는 것
  15. 「자동차관리법」에 따른 어린이운송용 승합자동차
  16. 연면적 1천제곱미터 이상의 사무용건축물, 공장 및 복합용도의 건축물
  17. 「공연법」에 따른 공연장으로서 객석 수 300석 이상의 공연장
  18. 「유통산업발전법」에 따라 개설등록된 대규모점포와 같은 법에 따른 상점가 중 지하도에 있는 상점가
  19. 「관광진흥법」에 따른 관광숙박업소
  20. 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에 따른 체육시설로서 1천명 이상의 관객을 수용할 수 있는 체육시설과 같은 법 제10조에 따른 체육시설업에 해당하는 체육시설로서 실내에 설치된 체육시설
  21. 「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설
  22. 「공중위생관리법」에 따른 목욕장
  23. 「게임산업진흥에 관한 법률」에 따른 청소년게임제공업소, 일반게임제공업소, 인터넷컴퓨터게임시설제공업소 및 복합유통게임제공업소
  24. 「식품위생법」에 따른 식품접객업 중 영업장의 넓이가 보건복지부령으로 정하는 넓이 이상인 휴게음식점영업소, 일반음식점영업소 및 제과점영업소와 같은 법에 따른 식품소분ㆍ판매업 중 보건복지부령으로 정하는 넓이 이상인 실내 휴게공간을 마련하여 운영하는 식품자동판매기 영업소
  25. 「청소년보호법」에 따른 만화대여업소
  26. 그 밖에 보건복지부령으로 정하는 시설 또는 기관
  ⑤ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 「주택법」 제2조제3호에 따른 공동주택의 거주 세대 중 2분의 1 이상이 그 공동주택의 복도, 계단, 엘리베이터 및 지하주차장의 전부 또는 일부를 금연구역으로 지정하여 줄 것을 신청하면 그 구역을 금연구역으로 지정하고, 금연구역임을 알리는 안내표지를 설치하여야 한다. 이 경우 금연구역 지정 절차 및 금연구역 안내표지 설치 방법 등은 보건복지부령으로 정한다.
  ⑥ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 흡연으로 인한 피해 방지와 주민의 건강 증진을 위하여 다음 각 호에 해당하는 장소를 금연구역으로 지정하고, 금연구역임을 알리는 안내표지를 설치하여야 한다. 이 경우 금연구역 안내표지 설치 방법 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.
  1. 「유아교육법」에 따른 유치원 시설의 경계선으로부터 10미터 이내의 구역(일반 공중의 통행ㆍ이용 등에 제공된 구역을 말한다)
  2. 「영유아보육법」에 따른 어린이집 시설의 경계선으로부터 10미터 이내의 구역(일반 공중의 통행ㆍ이용 등에 제공된 구역을 말한다)
  ⑦ 지방자치단체는 흡연으로 인한 피해 방지와 주민의 건강 증진을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 조례로 다수인이 모이거나 오고가는 관할 구역 안의 일정한 장소를 금연구역으로 지정할 수 있다.
  ⑧ 누구든지 제4항부터 제7항까지의 규정에 따라 지정된 금연구역에서 흡연하여서는 아니 된다.
  ⑨ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제4항 각 호에 따른 시설의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 일정한 기간을 정하여 그 시정을 명할 수 있다.
  1. 제4항 전단을 위반하여 금연구역을 지정하지 아니하거나 금연구역을 알리는 표지를 설치하지 아니한 경우
  2. 제4항 후단에 따른 금연구역을 알리는 표지 또는 흡연실의 설치 기준ㆍ방법 등을 위반한 경우
  제34조(과태료) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다.
  1. 제9조제2항의 규정에 위반하여 담배자동판매기를 설치하여 담배를 판매한 자
  2. 제9조제9항에 따른 시정명령을 따르지 아니한 자
  3. 제9조의3을 위반하여 가향물질을 표시하는 문구나 그림ㆍ사진을 제품의 포장이나 광고에 사용한 자
  4. 제23조제2항의 규정에 위반하여 자료를 제출하지 아니하거나 허위의 자료를 제출한 자
  ② 다음 각호의 1에 해당하는 자는 300만원 이하의 과태료에 처한다.
  1. 제9조제3항의 규정에 위반하여 성인인증장치가 부착되지 아니한 담배자동판매기를 설치하여 담배를 판매한 자
  2. 삭제
  3. 제28조의 규정에 의한 보고를 하지 아니하거나 허위로 보고한 자와 관계공무원의 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피한 자
  ③ 제9조제8항을 위반하여 금연구역에서 흡연을 한 자에게는 10만원 이하의 과태료를 부과한다.
  ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부과ㆍ징수한다.
  
  「서울특별시 서대문구 간접흡연 피해방지 조례」
  제1조(목적) 이 조례는 모든 구민을 간접흡연의 유해환경으로부터 보호하여 궁극적으로 구민의 건강을 보호함으로써 쾌적하고 깨끗한 환경을 통해 삶의 질 향상을 도모하기 위하여 「국민건강증진법」에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
  제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “흡연”이란 담배를 피우는 행위뿐만 아니라 불이 붙은 담배를 소지하는 것을 말한다.
  2. “간접흡연”이란 타인의 흡연으로 인해 담배연기를 들이마시게 됨으로써 담배를 피우는 것과 같은 효과를 나타내는 것을 말한다.
  제3조(적용 범위) 이 조례는 서울특별시 서대문구(이하 “구”라 한다) 관할 구역에서 금연구역의 지정·운영 등에 관한 사항에 적용한다.
  제4조(구청장의 책무 등) ① 서울특별시 서대문구청장(이하 “구청장”이라 한다)은 구민의 건강보호를 위하여 간접흡연으로 인한 피해를 방지하는데 필요한 조치를 마련하여야 한다.
  ② 구청장은 흡연 또는 간접흡연이 건강에 해롭다는 것을 교육·홍보하여야 한다.
  ③ 구청장은 금연에 관한 조사·연구·홍보를 하는 법인 또는 단체를 지원할 수 있다.
  제5조(금연구역의 지정 등) ① 구청장은 구민의 건강보호를 위하여 다음 각 호에 해당하는 장소를 금연구역으로 지정할 수 있다.
  1. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따른 도시공원 및 「어린이놀이시설 안전관리법」에 따른 어린이놀이터
  2. 「교육환경 보호에 관한 법률」에 따른 절대보호구역
  3. 「영유아보육법」에 따른 어린이집 및 「아동복지법」에 따른 아동복지시설의 출입구로부터 10m 이내의 지역 (신설 2017.11. 1.)
  4. 구 관할 구역의 버스정류소 (개정 2017.11. 1.)
  5. 구 관할 구역의 지하철역 출입구로부터 10m 이내의 지역
  6. 구민의 건강증진을 위하여 지정한 거리 및 특화거리
  7. 가스충전소 및 주유소 (개정 2017.11. 1.)
  8. 그 밖에 구청장이 간접흡연 피해방지를 위해 필요하다고 인정하는 장소 (개정 2017.11. 1.)
  ② 제1항에 따라 구청장이 금연구역을 지정하는 경우에는 관련 단체와 지역주민들의 의견을 수렴할 수 있다.
  ③ 구청장은 금연구역을 지정할 때에는 그 취지, 장소와 범위에 대하여 구보에 고시하여야 한다.
  ④ 누구든지 제1항에 따라 지정된 금연구역에서 흡연을 하여서는 아니 된다.
  제6조(금연구역의 지정 변경 등) ① 구청장은 필요하다고 인정하면 금연구역의 지정을 변경 또는 해제할 수 있다.
  ② 금연구역의 지정 변경 또는 해제에 관한 사항은 제5조제2항 및 제3항을 준용한다.
  제7조(금연구역 표시) ① 구청장은 제5조에 따라 금연구역을 지정한 때에는 구민이 잘 볼 수 있는 장소에 금연구역 표지판 또는 안내판을 설치하여야 한다. 이 경우 금연구역의 경계를 명확히 구분하여 표시하여야 한다.
  ② 제1항에 따른 금연구역 표지판 및 안내판에는 금연구역 조성목적과 간접흡연 피해방지를 위한 문구를 표시하여야 한다.
  ③ 제1항에 따른 금연구역 표지판 및 안내판의 모양, 크기와 설치방법, 경계의 표시방법 등 필요한 사항은 규칙으로 정한다.