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• 질의요지

  
  

  개인 소유 수목의 관리 지원에 관하여 규정한「인천광역시 계양구 생활주변 위험수목 처리 지원 조례안」제5조가 해당 수목 소유자의 재산권을 침해하는 규정으로서 이에 관하여 입법하기 위해서는 「지방자치법」제22조에 따라 법률의 위임이 있어야 하는지?(「지방자치법」제22조 등 관련)
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」제22조 단서에 따르면 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결례 참조).
  
  살피건대, 「인천광역시 계양구 생활주변 위험수목 처리 지원조례안」(이하 “계양구조례안”이라 함) 제5조제1항에서는 구청장은 생활주변 위험수목으로부터 구민의 생명과 재산을 보호하기 위하여 “생활주변 위험수목 등 실태조사(제1호)”, “현장 민원 등에 접수된 생활주변 위험수목 등의 처리(제2호)” 등의 사업을 지원할 수 있다고 규정하고 있는 바, 같은 조에 따라 하려는 사업의 내용이 “지원”인 점을 고려하면, 계양구 주민의 일상생활에 위험을 줄 수 있는 수목에 대하여 그 수목을 소유하거나 관리하는 자 등의 의사에도 불구하고 강제로 해당 지역을 출입하여 조사하거나 해당 수목의 소유자나 관리자의 동의 없이 베어내는 등의 “처리”를 하겠다는 것으로 보이지 않습니다.
  
  더욱이 계양구조례안 제9조에서 같은 조례 제5조에 따른 지원을 받으려는 자는 미리 구청장에게 신청하도록 하고, 구청장은 지원 여부를 결정하여 신청자에게 통지하도록 하고 있는 점을 보아도 같은 조례 제5조에 따른 실태조사나 위험수목의 처리가 강제조사를 의미한다거나 위험수목 소유자 등의 의사에 반하여 강제로 “처리”하려는 것으로는 보이지 않습니다. 따라서 이와 같은 내용의 조례를 제정하기 위해 「지방자치법」제22조 단서에 따른 법률의 위임이 있어야 하는 것은 아닌 것으로 보입니다.
  
  다만, 계양구조례안 제5조의 규정 내용과 관련하여 누구에게 어떤 지원을 하겠다는 것인지 명확하지 않아 이를 명확히 할 필요가 있고, 실태조사(제1호)나 위험 수목의 처리(제2호)를 지원하려는 사업의 내용이 해당 수목의 소유자나 관리자 등의 정당한 이익을 배제하고 하는 등의 강제적인 방법으로 시행하는 사업이 아닌 것이 명확히 드러나도록 하여 같은 조례에 따라 생활주변에서 피해를 발생시킬 수 있는 위험수목의 관리를 지원하는 사업이 해당 수목 소유자 등의 재산권 침해 가능성이 없도록 보완할 필요는 있는 것으로 보이므로 귀 구의 조례 입안에 참고하시기 바랍니다.
  
  아울러, 「재난 및 안전관리 기본법」제30조 및 같은 법 시행령 제38조에서는 지방자치단체의 장을 포함한 재난관리책임기관의 장은 계절적으로 재난 발생이 우려되는 시설 및 지역에 대한 안전대책이 필요한 경우 소속 공무원으로 하여금 긴급안전점검을 하거나 해당 시설 및 지역의 소유자·관리자 또는 점유자에게 위험요인의 제거 등을 명할 수 있도록 하고 있으므로 계양구조례안의 입안 필요성 검토 및 입법을 하는 경우 해당 제도의 운영에 참고하시기 바랍니다.
  
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  「지방자치법」
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  
  「재난 및 안전관리 기본법」
  제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. "재난"이란 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 다음 각 목의 것을 말한다
  .
  가. 자연재난: 태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 한파, 낙뢰, 가뭄, 폭염, 지진, 황사(黃砂), 조류(藻類) 대발생, 조수(潮水), 화산활동, 소행성ㆍ유성체 등 자연우주물체의 추락ㆍ충돌, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해
  나. ∼ 다. (생 략)
  2. ∼ 5. (생 략)
  5. "재난관리책임기관"이란 재난관리업무를 하는 다음 각 목의 기관을 말한다.
  가. 중앙행정기관 및 지방자치단체(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제10조제2항에 따른 행정시를 포함한다)
  나. 지방행정기관ㆍ공공기관ㆍ공공단체(공공기관 및 공공단체의 지부 등 지방조직을 포함한다) 및 재난관리의 대상이 되는 중요시설의 관리기관 등으로서 대통령령으로 정하는 기관
  5의2. ∼ 12. (생 략)
  
  제30조(재난예방을 위한 긴급안전점검 등) ① 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관(행정기관만을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 장은 대통령령으로 정하는 시설 및 지역에 재난이 발생할 우려가 있는 등 대통령령으로 정하는 긴급한 사유가 있으면 소속 공무원으로 하여금 긴급안전점검을 하게 하고, 행정안전부장관은 다른 재난관리책임기관의 장에게 긴급안전점검을 하도록 요구할 수 있다. 이 경우 요구를 받은 재난관리책임기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요구에 따라야 한다.
  ② ∼ ⑤ (생 략)
  
  제31조(재난예방을 위한 안전조치) ① 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관(행정기관만을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 장은 제30조에 따른 긴급안전점검 결과 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 또는 지역에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 소유자ㆍ관리자 또는 점유자에게 다음 각 호의 안전조치를 할 것을 명할 수 있다.
  1. (생 략)
  2. 보수(補修) 또는 보강 등 정비
  3. 재난을 발생시킬 위험요인의 제거
  ② ∼ ③ (생 략)
  ④ 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관의 장은 제1항제2호 또는 제3호에 따른 안전조치명령을 받아 이를 이행하여야 하는 자가 그 명령을 이행하지 아니하거나 이행할 수 없는 상태에 있고, 재난예방을 위하여 긴급하다고 판단하면 그 명령을 받아 이를 이행하여야 할 자를 갈음하여 필요한 안전조치를 할 수 있다. 이 경우 「행정대집행법」을 준용한다.
  ⑤ 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관의 장은 제3항에 따른 안전조치를 할 때에는 미리 해당 소유자ㆍ관리자 또는 점유자에게 서면으로 이를 알려 주어야 한다. 다만, 긴급한 경우에는 구두로 알리되, 미리 구두로 알리는 것이 불가능하거나 상당한 시간이 걸려 공중의 안전에 위해를 끼칠 수 있는 경우에는 안전조치를 한 후 그 결과를 통보할 수 있다.
  [전문개정 2010. 6. 8.]
  [제목개정 2014. 12. 30.]
  
  「재난 및 안전관리 기본법 시행령」
  제38조(긴급안전점검 대상 시설 등) ① 법 제30조 제1항에 따라 긴급안전점검의 대상이 되는 시설 및 지역은 특정관리대상지역과 그 밖에 행정안전부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 긴급안전점검이 필요하다고 인정하는 시설 및 지역으로 한다.
  ② 법 제30조 제1항에 따라 긴급안전점검이 필요한 긴급한 사유는 다음 각 호와 같다.
  1. 사회적으로 피해가 큰 재난이 발생하여 피해시설의 긴급한 안전점검이 필요하거나 이와 유사한 시설의 재난예방을 위하여 점검이 필요한 경우
  2. 계절적으로 재난 발생이 우려되는 취약시설에 대한 안전대책이 필요한 경우
  ③ 법 제30조 제1항에 따라 행정안전부장관과 재난관리책임기관의 장은 긴급안전점검을 실시할 때에는 미리 긴급안전점검 대상 시설 및 지역의 관계인에게 긴급안전점검의 목적ㆍ날짜 등을 서면으로 통지하여야 한다. 다만, 서면 통지로는 긴급안전점검의 목적을 달성할 수 없는 경우에는 말로 통지할 수 있다.
  ④ (생 략)
  
  「자연재해 대책법」
  제11조(토지 출입 등) ① 행정안전부장관, 지방자치단체의 장 또는 행정안전부장관이나 지방자치단체의 장으로부터 명령이나 위임ㆍ위탁을 받은 자는 시설물 등의 점검, 재해 원인 분석ㆍ조사, 재해 흔적 조사 및 피해 조사 등을 위하여 필요하면 타인의 토지에 출입하거나 타인의 토지를 일시 사용할 수 있으며, 특히 필요한 경우에는 나무, 흙, 돌, 그 밖의 장애물을 변경하거나 제거할 수 있다. ？
  ② 제1항에 따라 타인의 토지에의 출입, 토지의 일시 사용 또는 나무, 흙, 돌, 그 밖의 장애물을 변경하거나 제거하려는 자는 미리 그 토지 또는 장애물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리인(이하 이 조에서 "관계인"이라 한다)의 동의를 받아야 한다. 다만, 해당 관계인이 현장에 없거나 주소 또는 거소(居所)가 분명하지 아니하여 동의를 받을 수 없을 때에는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.
  ③ (생 략)
  
  「인천광역시 계양구 생활주변 위험수목 처리 지원 조례안」
  제1조(목적) 이 조례는 인천광역시 계양구민의 일상생활에 위험과 피해를 주는 수목을 신속히 처리하고, 생명과 재산보호를 목적으로 한다.
  제2조(정의) 이 조례에서 “생활주변 위험수목”이란 인천광역시 계양구(이하 “구”라 한다) 소재 주택 등의 생활근거지에 있거나 인접한 나무로서 낙뢰(落雷), 바람, 비 등의 자연현상으로 인한 피해발생을 예방하기 위하여 또는 피해가 발생하여 긴급히 처리해야 하는 나무를 말한다.
  제5조(수목관리 지원 등) ① 구청장은 생활주변 위험수목으로부터 구민의 생명과 재산을 보호하기 위하여 다음 각 호의 사업을 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
  1. 생활주변 위험수목 등 실태조사
  2. 현장 민원 등에 접수된 생활주변 위험수목 등의 처리
  3. 그 밖에 구청장이 필요하다고 인정하는 사업
  ② 제1항 제1호에 따른 지원 대상은 관내 단독주택, 소규모 공동주택, 노유자 시설 등으로 한다.
  제8조(처리반의 임무) 처리반의 임무는 다음 각 호와 같다.
  1. 위험수목에 의한 피해가 발생하였거나 발생될 우려가 있는 민원에 대한 처리
  2. 생활주변 위험수목 처리의 효율적 계획수립을 위한 실태조사
  3. 그 밖에 처리반의 운영목적에 필요하다고 인정하는 사업
  제9조(지원신청 등) ① 제5조에 따른 수목관리 지원을 받고자 하는 자(이하 “신청자”라 한다)는 별지 제1호서식을 구청장에게 제출하여야 한다.
  ② 구청장은 지원여부를 결정하여 제출받은 날로부터 7일 이내에 신청자에게 통지하여야 한다.