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• 질의요지

  
  

  지방자치단체에서 상시적ㆍ지속적 업무에 종사하며 기간을 정하지 않는 근로계약을 체결한 공무원이 아닌 근로자의 인사관리 등에 관한 사항을 규정하는 조례안을 지방의회 의원이 발의할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」 제22조, 제9조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 원칙적으로 그 고유사무인 자치사무와 법령에 의하여 위임된 단체위임사무에 관하여 이른바 자치조례를 제정할 수 있습니다(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 등 참조). 또한 같은 법 제66조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항부터 제5항까지에서는 의안의 발의에 대한 절차 등에 대하여 규정하고 있습니다. 따라서 지방의회 의원이 발의하려는 조례안이 지방자치단체장의 고유권한에 관한 것으로서 상위법령에서 그러한 조례안의 제안권까지 지방자치단체장에게 전속적으로 부여한 것이 아닌 한(대법원 2014. 11. 13. 선고 2013추111 판결 참조), 지방의회의원은 「지방자치법」이 정한 절차에 따라 해당 조례안을 발의할 수 있다고 할 것입니다(법제처 2019. 3. 15. 의견제시 19-0093, 법제처 2019. 6. 5. 의견제시 19-0176 참조).
  
  지방자치단체에서 상시적ㆍ지속적 업무에 종사하며 기간을 정하지 않는 근로계약을 체결한 공무원이 아닌 근로자(이하 “무기계약근로자”라 함)의 고용관계에 있어 지방자치단체장은 「지방공무원법」이 아닌 「근로기준법」 등 노동관계법령에 따라 사용자의 지위에서 근로자를 채용하고 관리하는 것으로서, 이러한 무기계약근로자의 인사관리 등에 관한 사
  무는 「지방자치법」 제9조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 지방자치단체의 조직, 행정관리 등에 관한 사무에 해당된다고 할 수 있을 것입니다(법제처 2013. 3. 27. 의견제시 13-0083). 또한 「지방자치법」 또는 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 등에서 무기계약근로자의 인사관리 등에 관한 조례안의 제안권을 지방자치단체장에게 전속적으로 부여하는 내용을 규정하고 있지 않습니다. 이상과 같은 점을 종합해볼 때 지방의회 의원이 법령에 위배되지 아니하는 범위에서 무기계약근로자의 인사관리 등에 관한 사항을 규정하는 조례안을 발의하는 것 자체가 금지된다고 보이지는 않습니다.
  
  다만, 지방의회 의원이 무기계약근로자의 인사관리 등에 관한 사항을 규정하는 조례안을 발의하는 것 자체가 금지되지는 않는다고 하더라도 그 구체적인 내용을 규정함에 있어서는 다음과 같은 사항 등에 유의할 필요가 있다고 보입니다.
  
  「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않고, 위와 같은 법리는 지방의회가 집행기관의 인사권에 대하여 개입하는 경우에도 마찬가지로 적용된다고 할 것입니다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결 참조). 그리고 「지방자치법」 제105조에 따라 지방자치단체장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고, 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지고 있는데, 무기계약근로자 또한 ‘소속 직원’에 해당한다고 볼 수 있으므로, 지방자치단체장에게 무기계약근로자의 인사관리에 관한 전속적인 권한이 부여되었다고 할 것입니다(법제처 2016. 12. 2. 의견제시 16-0290 참조). 따라서 지방의회의원이 무기계약근로자의 인사관리 등에 대한 조례안을 발의할 수 있다고 하더라도 그 구체적인 내용을 규정함에 있어서는 지방자치단체장의 전속적인 권한을 침해하지 않도록 유의하여야 할 것입니다.
  
  또한, 앞서 살펴본 바와 같이 무기계약근로자의 고용관계 등에 대해서는 「근로기준법」, 「노동조합 및 노동관계조정법」 등 근로관계법령이 적용된다고 할 것이므로, 조례의 구체적인 내용이 위 법령 및 관계 법령에도 위배되지 않아야 할 것인바, 이상의 사정들을 참고하시어 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  
  「지방자치법」
  제9조(지방자치단체의 사무범위) ① (생략)
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무
  가. 관할 구역 안 행정구역의 명칭·위치 및 구역의 조정
  나. 조례·규칙의 제정·개정·폐지 및 그 운영·관리
  다. 산하(傘下) 행정기관의 조직관리
  라. 산하 행정기관 및 단체의 지도·감독
  마. 소속 공무원의 인사·후생복지 및 교육
  바. 지방세 및 지방세 외 수입의 부과 및 징수
  사. 예산의 편성·집행 및 회계감사와 재산관리
  아. 행정장비관리, 행정전산화 및 행정관리개선
  자. 공유재산관리(公有財産管理)
  차. 가족관계등록 및 주민등록 관리
  카. 지방자치단체에 필요한 각종 조사 및 통계의 작성
  2. ∼ 6. (생략)
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  제66조(의안의 발의) ① 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다.
  ② 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다.
  ③ 제1항 및 제2항의 의안은 그 안을 갖추어 의장에게 제출하여야 한다.
  ④ 제1항에 따라 의원이 조례안을 발의하는 때에는 발의의원과 찬성의원을 구분하되, 해당 조례안의 제명의 부제로 발의의원의 성명을 기재하여야 한다. 다만, 발의의원이 2명 이상인 경우에는 대표발의의원 1명을 명시하여야 한다.
  ⑤ 의원이 발의한 제정조례안 또는 전부개정조례안 중 의회에서 의결된 조례안을 공표 또는 홍보하는 경우에는 해당 조례안의 부제를 함께 표기할 수 있다.
  제105조(직원에 대한 임면권 등) 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다.