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• 질의요지

  
  

  가. 충주시장이 발행한 “충주사랑상품권”의 유통 활성화를 위해 충주시에서 운영하는 공공시설 및 관광시설 등의 이용자에게 입장료를 받을 때에 일정 금액의 “충주사랑상품권”을 지급하는 내용을 「충주시 충주사랑상품권 발행 및 운용 조례」에 규정할 수 있는지?
  
  나. 「충주시 충주사랑상품권 발행 및 운용 조례」에 질의 가에 대한 내용을 규정하더라도, 해당 공공시설 등의 개별 조례에 별도로 규정하여야만 “충주사랑상품권” 지급이 가능한지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  「지방자치법」제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 200. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2008. 1. 7. 선고 2007다59295 판결 참조), 이 사안과 같이 충주시에서 운영하는 공공시설 및 관광시설 등의 이용자에게 입장료를 받을 때에 일정 금액의 “충주사랑상품권”을 지급함으로써 충주시의 소상공인을 육성하고 지역경제를 활성화하려는 사업이 충주시의 자치사무에 해당하는지와 법령에 위반되는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  먼저, 「지방자치법」제9조제2항제3호에서는 농림·상공업 등 산업 진흥에 관한 사무를 자치사무로 규정하고 있는바, 충주시가 법령에 위반되지 않는 범위에서 지역경제를 활성화하기 위해 「충주시 충주사랑상품권 발행 및 운용 조례」(충청북도충주시조례 제1702호, 2019. 5. 31. 전부개정한 조례, 이하 “충주시조례”라 함)를 개정하여 충주시에서 운영하는 공공시설 및 관광시설 등을 이용하는 사람에게 입장료를 받을 때 일정 금액의 “충주사랑상품권”을 지급하려는 사업은 충주시의 산업진흥에 관한 사무에 해당하는 것으로 보이므로 충주시 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 충주시가 운영하는 공공시설 및 관광시설 등의 이용자에게 일정 금액의 “충주사랑상품권”을 구입하여 지급하는 행위의 성질에 대해 살펴보면, 해당 상품권을 지급하기 위하여 충주시의 재정에서 “충주사랑상품권”을 구입하여 지급하는 점과 이용자에게 상품권을 지급하는 것이 공공시설 및 관광시설을 이용한 대가라고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사안의 경우에는 「지방재정법」제17조제1항 각 호의 외의 부분에서 규정하고 있는 개인에 대한 “보조” 또는 “그 밖의 공금 지출”에 해당한다고 볼 수 있습니다. 따라서, 이와 같은 “충주사랑상품권”의 방식으로 개인에 대하여 보조 또는 그 밖의 공금 지출이 같은 법 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다(법제처 2019. 02. 14. 의견제시 19-0033 참조).
  
  우선, 「지방재정법」제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 「지방자치법」제9조제2항제3호에서 농림·상공업 등 산업 진흥에 관한 사무를 자치단체의 사무의 하나로 규정하고 있다 하더라도 이와 같은 규정만으로 「지방재정법」제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).
  
  이어서, 「지방재정법 시행령」제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출된 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적인 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
  
  따라서, 충주시에서 운영하는 공공시설 및 관광시설 등의 이용자에게 입장료를 받을 때에 일정 금액의 “충주사랑상품권”을 지급하는 내용을 충주시조례에 규정할 수 있는지 여부는「지방재정법」제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원대상의 성격, 충주시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  충주시조례에 충주시에서 운영하는 공공시설 및 관광시설 등의 이용자에게 입장료를 받을 때에 일정 금액의 “충주사랑상품권”을 지급하는 내용을 규정하더라도, 해당 공공시설 등의 개별 조례에 별도로 규정하여야만 “충주사랑상품권” 지급이 가능한지가 문제됩니다.
  
  지방자치단체의 입법 활동은 지방자치단체의 정책에 대한 근거를 마련하는 동시에 지방자치단체의 정책을 실현하는 데에 필요한 수단을 확보하기 위한 것으로 볼 수 있는데, 이러한 입법정책을 실현하는데 있어서 어느 쪽이 입법 경제적인지, 어느 쪽이 법체계의 정합성을 유지하는 데 적합한지, 어느 쪽이 주민의 자치법규 이해에 도움이 되는지 등을 고려해서 결정하여야 할 것입니다(법제처 발간 2018 자치법규 입안 길라잡이 14∼15쪽 참고).
  
  이 사안의 경우, 충주시조례를 개정함에 있어 “충주사랑상품권” 지급과 관련하여 충주시가 운영하는 여러 공공시설 및 관광시설 중 어느 시설이 포함되는지, 공공시설 및 관광시설 등 각각의 시설 입장료에서 어느 정도의 금액에 대한 상품권을 지급하는지 등 지급 근거에 대해 충주시조례의 본칙의 조문 또는 별표형식 등으로 각각의 공공시설별 “충주사랑상품권”의 금액을 명확하게 규정한다면, 해당 공공시설 등의 개별 조례에 별도로 규정하지 않아도 충주시조례에 따라 “충주사랑상품권” 지급은 가능할 것으로 보입니다. 다만, 개별 공공시설의 이용자가 해당 공공시설을 이용하는 경우에 어느 정도의 상품권을 받을 수 있는지를 알기 쉽도록 개별 공공시설 등의 설치·운영에 관한 조례에서 규정하려고 한다면, 충주시조례에서 “충주사랑상품권”의 지급에 관한 일반적인 근거를 두면서, 그 부칙으로 개별 조례를 개정하여 그 각각의 조례에 따라 지급할 수 있도록 “충주사랑상품권”을 지급할 수 있는 대상 시설과 지급 금액에 관하여 입법하는 방안을 고려할 수 있을 것입니다.
  
  
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  「지방자치법」
  제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 2. (생 략)
  3. 농림·상공업 등 산업 진흥에 관한 사무
  가. ∼ 하. (생 략)
  4. ∼ 6. (생 략)
  제136조(사용료) 지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있다.
  제139조(사용료의 징수조례 등) ① 사용료·수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다. 다만, 국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 관한 사항은 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되, 지방자치단체가 다른 금액으로 징수하고자 하는 경우에는 표준금액의 100분의 50의 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있다.
  ② ∼ ③ (생 략)
  
  「충주시 충주사랑상품권 발행 및 운용 조례」
  제1조(목적) 이 조례는 충주시 소상공인의 육성과 충주시 내 소비 촉진을 통한 지역경제 활성화를 위하여 충주사랑상품권을 발행 및 운용하는 데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
  제12조(상품권 유통 활성화 시책) ① 시장은 지역경제 활성화를 위하여 상품권 유통 활성화를 위한 시책을 시행할 수 있다.
  ② 시장은 상품권 유통 활성화를 위하여 시에서 지급하는 각종 장려금, 포상금 및 시상금 등의 전부 또는 일부를 상품권으로 지급할 수 있다.
  ③ 시장은 상품권의 판매 활성화를 위하여 상품권 권면금액의 10퍼센트 이내에서 상품권을 할인하여 판매할 수 있다. 다만, 상품권 할인구매액의 한도는 규칙으로 정한다.