기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 부산광역시 서구청장이 설치한 주거지전용주차장의 주차요금 감면과 관련하여 「부산광역시 주차장 설치 및 관리 조례」에서 규정하고 있지 않은 감면사항을 「부산광역시 서구 주차장 설치 및 관리 조례」에서 규정하는 것이 「지방자치법」 제24조에 위배되는 것이 아닌지?
  
  나. (질의요지 가와 같이 규정하는 것이 「지방자치법」 제24조에 위배되지 않는다면) 부산광역시 서구청장이 설치한 주거지전용주차장 주차요금의 감면에 대한 사항을 훈령 등 부산광역시 서구의 행정규칙으로 정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 「부산광역시 서구 주차장 설치 및 관리 조례」로 규정하는 것이 「지방자치법」 제24조에 위반되지 않는 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제3조제2항에서는 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도를 “시ㆍ도”로 규정하고 있고, 같은 법 제24조에서는 시ㆍ군 및 자치구의 조례나 규칙은 시ㆍ도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다고 규정하여, 광역지방자치단체 자치법규의 기초지방자치단체 자치법규에 대한 효력우위의 원칙을 규정하고 있습니다.
  
  그러나, 「지방자치법」 제24조는 기초지방자치단체의 모든 사무에 적용되는 것이 아니라고 할 것이고, 광역지방자치단체로부터 위임받은 사무, 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 공동으로 수행하는 사무, 법령에서 광역지방자치단체의 자치법규로 정하도록 규정한 사무와 관련된 기초지방자치단체의 자치법규는 각각 상급 지방자치단체의 자치법규를 위반해서는 안 된다는 의미로 보아야 할 것입니다. 그러므로 위와 같은 경우가 아니라면 기초지방자치단체의 자치법규는 광역지방자치단체의 자치법규와는 서로 다른 별개의 자치법규로서 양자가 상하관계에 있다고 볼 수는 없을 것입니다(법제처 2018. 12. 6. 의견제시 18-0263 및 법제처, 「2018 자치법규 입안 길라잡이」, 제43쪽 참조).
  
  「주차장법」 제7조제1항, 제10조제1항제3호 및 같은 법 시행규칙 제6조의2제1항제1호에서는 노상주차장과 “주거지역에 설치된 노상주차장으로서 인근 주민의 자동차를 위한 경우” 전용주차구획을 설치할 수 있는 주체로 특별시장ㆍ광역시장 뿐만 아니라 시장ㆍ군수 또는 구청장까지도 포함하고 있고, 같은 법 제9조제2항과 같은 법 시행규칙 제6조의2제2항에서는 노상주차장 주차요금의 요율ㆍ징수방법 등 및 전용주차구획의 설치ㆍ운영에 필요한 사항과 관련된 규정형식 또한 “해당 지방자치단체의 조례로 정한다”고 하여 시ㆍ도의 조례와 시ㆍ군ㆍ자치구의 조례를 구분하고 있지 않습니다. 위와 같은 점에 비추어 볼 때, 노상주차장의 주차요금과 관련된 사항은 설치 주체가 누구인지에 따라 「주차장법」의 범위 내에서 각 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다고 할 것이고(법제처 2014. 2. 27. 의견제시 14-0043 참조), 노상주차장에 설치된 전용주차구획의 주차요금 관련 사항 역시 이를 설치한 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
  
  「부산광역시 서구 주차장 설치 및 관리 조례」(이하 “부산광역시서구조례”라 함) 제13조제1항에서는 주택가 이면도로에 설치한 주거지 전용주차구획을 “주거지전용주차장”으로 정하고 있습니다. 이상에서 살펴본 법리 및 주차장법령의 규정태도에, 「지방자치법」 제9조제4호파목에서 “주차장ㆍ교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리”를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는 점, 주민에게 혜택을 부여하는 조례는 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 조례안과 달리 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 점(대법원 2008. 6. 12. 선고 2007추42 판결 참조)까지 더하여 보면, 부산광역시서구조례는 주거지전용주차장의 주차요금 및 그 감면 사무와 관련하여 「부산광역시 주차장 설치 및 관리 조례」(이하 “부산광역시조례”라 함)와 별개의 자치법규로서의 지위를 가진다고 할 것이고, 이와 달리 양자가 상하관계에 있는 것으로 보이지는 않습니다. 따라서 주거지전용주차장의 주차요금 및 그 감면 사무는 앞서 살펴본 「지방자치법」 제24조가 적용되는 경우에 해당하지 않는다고 할 것이므로, 부산광역시조례에서 규정하고 있지 않은 주거지전용주차장의 주차요금 감면사항을 부산광역시서구조례에서 규정하는 것은 「지방자치법」 제24조에 위반되지 않는 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 등 참고). 그런데 질의 가에서 살펴본 바와 같이 「주차장법」 제9조제2항에서는 노상주차장 주차요금의 요율 및 징수방법 등을, 같은 법 시행규칙 제6조의2제2항에서는 노상주차장에 설치하는 전용주차구획의 설치ㆍ운영에 필요한 사항을 각각 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 명시하고 있습니다. 따라서 노상주차장에 설치하는 전용주차구획의 주차요금과 관련된 사항은 원칙적으로 조례로 정하여야 할 것입니다.
  
  다만, 주변의 여건변화에 따라 노상주차장에 설치하는 전용주차구획의 주차요금과 관련한 세부적 사항을 수시로 조정할 필요성이 큰 경우라면, 일반적인 위임입법의 기준에 따라 주차요금의 징수대상 및 징수방법, 금액의 상한 및 감면에 대한 기준 등 주차요금과 관련된 핵심적인 사항은 조례에서 정하면서, 나머지 세부적이고 수시로 변경이 필요한 사항 등에 대해서 「지방자치법」 제23조의 규칙 등으로 위임할 수도 있을 것입니다.
  
  그러나, 노상주차장에 설치하는 전용주차구획의 주차요금에 관한 규정은 지방자치단체 내부의 집행규범에 그치는 것이 아니라, 전용주차구획을 사용하면서 주차요금을 납부하는 주민의 권리ㆍ의무를 규율하는 행위규범인 법규로서의 성질까지 지닌다고 할 것인데, 「지방자치법」에서 주민의 권리ㆍ의무와 관련한 사항을 규정할 수 있도록 예정한 자치법규는 원칙적으로는 같은 법 제22조의 조례와 제23조의 규칙에 한정된다는 점을 고려하면, 전용주차구획의 주차요금에 관한 사항 중 일부가 세부적이고 수시로 변경이 필요한 사항이어서 이를 조례에서 위임하는 경우라고 하더라도, 행정규칙 보다는 가급적 「지방자치법」 제23조의 규칙에 위임하는 것이 바람직하다고 할 것입니다(법제처 2019. 2. 22. 의견제시 19-0045 참조).
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 부산광역시 서구청장이 노상주차장에 설치한 주거지전용주차장의 주차요금의 감면에 대한 사항은 원칙적으로 조례에 규정하여야 할 것이고, 다만 세부적인 사항을 위임하는 경우라고 하더라도 훈령 등 부산광역시 서구의 행정규칙 보다는 가급적 「지방자치법」 제23조의 규칙에 위임하는 것이 바람직하다고 할 것인바, 이상과 같은 점을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.
  
  [관계 법령 및 자치법규 등]
  
  「지방자치법」
  제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 3. (생략)
  4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무
  가. ∼ 타. (생략)
  파. 주차장·교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리
  하.ㆍ거. (생략)
  5. ∼ 6. (생략)
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  제23조(규칙) 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다.
  제24조(조례와 규칙의 입법한계) 시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다.
  
  「주차장법」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. "주차장"이란 자동차의 주차를 위한 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 종류의 것을 말한다.
  가. 노상주차장(路上駐車場): 도로의 노면 또는 교통광장(교차점광장만 해당한다. 이하 같다)의 일정한 구역에 설치된 주차장으로서 일반(一般)의 이용에 제공되는 것
  나. ∼ 다. (생략)
  2. ∼ 7. (생략)
  8. "주차구획"이란 하나 이상의 주차단위구획으로 이루어진 구획 전체를 말한다.
  9. "전용주차구획"이란 제6조제1항에 따른 경형자동차(輕型自動車) 등 일정한 자동차에 한정하여 주차가 허용되는 주차구획을 말한다.
  10. ∼ 13. (생략)
  제7조(노상주차장의 설치 및 폐지) ① 노상주차장은 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한다. 이 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조제1항은 적용하지 아니한다.
  ② ∼ ④ (생략)
  제9조(노상주차장의 주차요금 징수 등) ① 제8조제1항에 따라 노상주차장을 관리하는 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이나 노상주차장관리 수탁자(이하 이들을 합하여 "노상주차장관리자"라 한다)는 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다. 다만, 「도로교통법」 제2조제22호에 따른 긴급자동차에 대하여는 주차요금을 받지 아니하고, 경형자동차 및 환경친화적 자동차에 대하여는 주차요금의 100분의 50 이상을 감면한다.
  ② 제1항에 따른 주차요금의 요율 및 징수방법 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 이 경우 노상주차장의 효율적인 이용을 위하여 필요한 경우에는 주차요금을 그 이용시간 등에 따라 달리 정할 수 있다.
  ③ ∼ ⑤ (생략)
  제10조(노상주차장의 사용 제한 등) ① 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 교통의 원활한 소통과 노상주차장의 효율적인 이용을 위하여 필요한 경우에는 다음 각 호의 제한조치를 할 수 있다. 다만, 「도로교통법」 제2조제22호에 따른 긴급자동차는 제한조치에 관계없이 주차할 수 있다.
  1. ∼ 2. (생략)
  3. 노상주차장의 일부에 대하여 국토교통부령으로 정하는 자동차와 경형자동차, 환경친화적 자동차를 위한 전용주차구획의 설치
  ② (생략)
  
  「주차장법 시행규칙」
  제6조의2(노상주차장의 전용주차구획 설치) ① 법 제10조제1항제3호에 따라 노상주차장의 일부에 대하여 전용주차구획을 설치할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
  1. 주거지역에 설치된 노상주차장으로서 인근 주민의 자동차를 위한 경우
  2. ∼ 5. (생략)
  ② 제1항에 따른 전용주차구획의 설치ㆍ운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
  [전문개정 2010. 10. 29.]
  
  「부산광역시 서구 주차장 설치 및 관리 조례」
  제13조(주거지전용 주차구획선 설치 등) ① 법 제10조제1항제3호 및 시행규칙 제6조의2제1항1호에 따라 지역주민에게 주차 공간을 제공하고, 긴급차량의 통행을 원활히 하기 위하여 주택가 이면도로에 주거지 전용주차구획(이하 "주거지전용주차장"이라 한다)을 설치할 수 있다. [본조신설 97.7.18]
  ② ∼ ⑤ (생략)