기본정보

• 질의요지

  
  

  경기도가 개인의 혐오표현으로 인한 피해 예방 및 대처를 위해, 경기도지사는 혐오표현 심의위원회를 설치하여 혐오표현 심의위원회에서 개인의 표현활동이 특정인 등에 대한 혐오표현이라고 결정하는 경우, 해당 혐오표현 행위자의 이름 및 표현내용 등을 일반에 공표하도록 하는 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우 질의 내용의 조례를 제정하는 것은 상위법령에 위반될 소지가 있으니 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서 ‘법령의 범위 안’이란 법령에 위배되지 않아야 한다는 것을 의미하며(대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조), 단서에서 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하여, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙은 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙에 해당하는 조례를 제정할 경우에는 그 조례는 그 효력이 없다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조)고 판시하고 있습니다.
  
  「경기도 혐오표현 예방 및 대처에 관한 조례안」(이하 “경기도조례안”이라 함)에서는 표현의 목적, 내용, 방법에 따라 특정인 등을 모방ㆍ비방, 중상하는 표현행위 등을 “혐오표현”이라고 정의하고(제2조), 혐오표현으로 피해를 입은 자는 경도도지사에게 혐오표현 행위에 관한 조사 및 심의를 청구할 수 있도록 하며(제3조), 경기도지사는 혐오표현 예방 및 대처를 위한 심의를 위하여 혐오표현 심의위원회(이하 “위원회”라 함)를 두고, 위원회에서 혐오표현 해당여부에 관한 사항 및 해당 혐오표현 관련 조사에 관한 사항 등을 심의하며, 위원회는 필요하다고 인정하는 경우 해당 표현행위자 및 피해자 등 관계자에게 의견서 또는 자료의 제출을 요구할 수 있다고 규정(제6조 및 제9조)하고 있고, 경기도지사는 위원회에서 해당 표현활동이 혐오표현에 해당한다고 결정한 사항, 표현활동 내용 및 표현행위자의 성명 또는 명칭 등을 공표하도록 규정(제11조)하고 있습니다.
  
  위와 같이 경기도조례안에서 경기도지사가 혐오표혐행위자에 대하여 의견서 또는 자료의 제출을 요구하거나, 개인의 표현활동 내용 및 표현행위자의 성명 등을 공표하도록 하는 것은 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항에 해당하는 것으로 보이므로, 법률에 위임 없이 경기도조례안에 규정하는 것은 「지방자치법」 제22조 단서에 위배되는 것으로 보입니다.
  
  또한, 공표는 그 자체로서 어떤 법적 효과가 발생하지 않는 사실행위로서의 통지이고, 사실행위 중 비권력적 사실행위로 보는 것이 일반적인 견해이지만 제재적 성격의 공표는 행정상 제재기능을 수행하고 행정의 상대방의 기본권을 침해할 우려가 있다는 점에서 법률상 근거가 필요하다고 할 것(법제처, 「법령 입안ㆍ심사기준」, 2018, 479 ∼ 481쪽 참조)인데, 이 사안에서 위원회에서 개인의 표현활동이 특정인 등에 대한 혐오표현이라고 결정하는 경우, 경기도지사가 해당 혐오표현 행위자의 이름 및 표현내용 등을 일반에 공표하도록 하는 것은 제재적 성격의 공표로서 해당 표현행위자의 기본권을 침해할 수 있다고 할 것이므로 법률의 위임 없이 질의 내용의 조례를 제정하는 것은 상위법령에 위반될 소지가 있으니 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  [관계 법령 및 의견제시 대상 자치법규]
  
  「대한민국 헌법」
  제21조 ① 모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다.
  ② 언론·출판에 대한 허가나 검열과 집회·결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다.
  ③ 통신·방송의 시설기준과 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다.
  ④ 언론·출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니된다. 언론·출판이 타인의 명예나 권리를 침해한 때에는 피해자는 이에 대한 피해의 배상을 청구할 수 있다.
  「개인정보 보호법」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. "개인정보"란 살아 있는 개인에 관한 정보로서 성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보(해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없더라도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 것을 포함한다)를 말한다.
  2. "처리"란 개인정보의 수집, 생성, 연계, 연동, 기록, 저장, 보유, 가공, 편집, 검색, 출력, 정정(訂正), 복구, 이용, 제공, 공개, 파기(破棄), 그 밖에 이와 유사한 행위를 말한다.
  3. "정보주체"란 처리되는 정보에 의하여 알아볼 수 있는 사람으로서 그 정보의 주체가 되는 사람을 말한다.
  4. "개인정보파일"이란 개인정보를 쉽게 검색할 수 있도록 일정한 규칙에 따라 체계적으로 배열하거나 구성한 개인정보의 집합물(集合物)을 말한다.
  5. "개인정보처리자"란 업무를 목적으로 개인정보파일을 운용하기 위하여 스스로 또는 다른 사람을 통하여 개인정보를 처리하는 공공기관, 법인, 단체 및 개인 등을 말한다.
  6. "공공기관"이란 다음 각 목의 기관을 말한다.
  가. 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회의 행정사무를 처리하는 기관, 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다) 및 그 소속 기관, 지방자치단체
  나. 그 밖의 국가기관 및 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관
  7. "영상정보처리기기"란 일정한 공간에 지속적으로 설치되어 사람 또는 사물의 영상 등을 촬영하거나 이를 유ㆍ무선망을 통하여 전송하는 장치로서 대통령령으로 정하는 장치를 말한다.
  제3조(개인정보 보호 원칙) ① 개인정보처리자는 개인정보의 처리 목적을 명확하게 하여야 하고 그 목적에 필요한 범위에서 최소한의 개인정보만을 적법하고 정당하게 수집하여야 한다.
  ② 개인정보처리자는 개인정보의 처리 목적에 필요한 범위에서 적합하게 개인정보를 처리하여야 하며, 그 목적 외의 용도로 활용하여서는 아니 된다.
  ③ 개인정보처리자는 개인정보의 처리 목적에 필요한 범위에서 개인정보의 정확성, 완전성 및 최신성이 보장되도록 하여야 한다.
  ④ 개인정보처리자는 개인정보의 처리 방법 및 종류 등에 따라 정보주체의 권리가 침해받을 가능성과 그 위험 정도를 고려하여 개인정보를 안전하게 관리하여야 한다.
  ⑤ 개인정보처리자는 개인정보 처리방침 등 개인정보의 처리에 관한 사항을 공개하여야 하며, 열람청구권 등 정보주체의 권리를 보장하여야 한다.
  ⑥ 개인정보처리자는 정보주체의 사생활 침해를 최소화하는 방법으로 개인정보를 처리하여야 한다.
  ⑦ 개인정보처리자는 개인정보의 익명처리가 가능한 경우에는 익명에 의하여 처리될 수 있도록 하여야 한다.
  ⑧ 개인정보처리자는 이 법 및 관계 법령에서 규정하고 있는 책임과 의무를 준수하고 실천함으로써 정보주체의 신뢰를 얻기 위하여 노력하여야 한다.
  
  「경기도 혐오표현 예방 및 대처에 관한 조례안」
  제1조(목적) 이 조례는 혐오표현이 개인의 존엄을 해치고 차별의식을 조장할 우려가 있음을 고려하여 경기도가 혐오표현 예방 및 대처에 필요한 사항을 정함으로써 경기도민이 소수자의 인권을 옹호하고 포용할 수 있는 건전한 민주사회 조성에 이바지함을 목적으로 한다.
  제2조(정의) 이 조례에서의“혐오표현”이란 다음 각 호의 요건을 충족하는 표현활동을 말한다.
  1. 표현의 목적이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 표현활동을 말한다.
  가. 인종, 민족, 소수자 등과 같이 특정 속성을 가지는 사람 또는 이들로 구성되는 집단(이하 “특정인 등”이라 한다)을 사회로부터 배제시키는 표현행위
  나. 특정인 등의 권리 또는 자유를 제한하는 표현행위
  다. 특정인 등에 대한 증오, 차별, 폭력 등을 공연히 부추기는 표현행위
  2. 표현의 내용이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 표현활동을 말한다.
  가. 특정인 등을 모욕·비방·중상하는 표현행위
  나. 특정인 등(해당 특정인 등이 집단일 경우에는 해당집단에 속하는 개인의 상당수)이 위협을 느끼게 하는 표현행위
  3. 표현의 방법이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 표현활동을 말한다.
  가. 표현활동의 내용을 기록한 인쇄물(이에 준하는 방법으로 일정사항을 명확히 기록하는 것이 가능한 것을 포함한다), 그 밖에 인쇄물 등의 판매 또는 배포 및 상영
  나. 인터넷 그 밖에 고도정보통신 네트워크를 이용하여 다른 표현활동의 내용을 기록한 문서, 도면 또는 화상 등을 불특정다수에게 열람 또는 시청이 가능한 상태로 두는 것
  다. 그 밖에 공연성이 있는 장소에서 전파 가능성이 있는 방법으로 내용을 확산시키는 행위나 활동
  제3조(도지사의 책무) ① 경기도지사(이하“도지사”라 한다)는 혐오표현이 개인의 존엄을 해치고 차별의식을 조장할 가능성이 있을 때에는 이에 대처하기 위해 필요한 조치를 하는 등 노력하여야 한다.
  ② 도지사는 경기도민(이하 “도민”이라 한다)의 표현의 자유를 보장하기 위해 노력하고, 헌법이 보장하는 국민의 자유와 권리를 부당하게 침해하지 않도록 노력하여야 한다.
  ③ 도지사는 혐오표현에 의한 인권침해에 관한 도민의 관심을 높이고 이해도를 증진시키기 위하여 도민교육 계획을 매년 수립·시행하도록 노력하여야 한다.
  ④ 도지사는 국가에서 혐오표현에 관한 법제도의 정비가 이루어진 경우, 해당 제도의 내용 및 시행 상황을 감안하여 필요하다고 인정될 때에는 조례의 규정에 대해 검토하고 그 결과에 따라 필요한 조치를 강구할 수 있다.
  제4조(도민의 협력) 도민은 스스로가 인권이 존중되는 지역사회를 실현하는 주체라는 점을 인식하여 인권의식 향상과 혐오표현 예방 및 대처를 위해 노력하고, 도지사가 추진하는 혐오표현 예방 및 대처에 관한 시책에 협력하도록 노력하여야 한다.
  제5조(조사 및 심의 청구) ① 해당 혐오표현으로 피해를 입은 자(이하 “피해자”라 한다)는 해당 혐오표현 행위가 있음을 안 날부터 3개월 이내 또는 혐오표현 행위가 있은 후 6개월 이내에 도지사에게 혐오표현 행위에 관한 조사 및 심의를 청구할 수 있다.
  ② 조사 및 심의 청구는 도지사에게 서면으로 하여야 하며, 청구서에는 피해자의 성명·주소·전화번호 등의 연락처를 적고 청구 이유를 명시하여야 한다.
  ③ 청구를 받은 도지사는 3일 이내에 그 수용 여부에 대한 통지를 청구인에게 발송하여야 한다.
  ④ 심의청구를 받은 도지사는 심의 내용을 위원회로 회부하여야 한다.
  제6조(혐오표현 심의위원회의 설치) ① 도지사는 혐오표현 예방 및 대처를 위한 심의를 위하여 혐오표현 심의위원회(이하“위원회”라 한다)를 둔다.
  ② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다.
  1. 제5조제1항에 따른 청구요건 충족여부에 관한 사항
  2. 제2조에 따른 혐오표현 해당여부에 관한 사항
  3. 해당 표현활동을 한 사람(이하“표현행위자”라 한다) 및 피해자 등 관계자의 의견청취에 관한 사항
  4. 해당 혐오표현 관련 조사여부에 관한 사항
  5. 해당 혐오표현에 대한 의견공표에 관한 사항
  6. 그 밖에 위원회가 필요하다고 인정하는 사항
  제7조(위원회의 구성) ① 위원회는 위원장·부위원장 각 1명을 포함하여 15명 이내의 위원으로 구성하며, 위원장 및 부위원장은 위촉직 위원 중에서 호선한다.
  ② 위원회의 위원 중 행정1부지사와 인권담당 국장을 당연직 위원으로 하고, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 인권에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람을 도지사가 임명 또는 위촉한다.
  1. 경기도의회가 추천하는 사람
  2. 인권 관련 시민사회단체가 추천하는 사람
  3. 학계에서 인권 관련 연구 및 경험이 있는 사람
  4. 그 밖에 인권 보장 관련 경험과 식견이 풍부하다고 도지사가 인정한
  사람
  ③ 위촉직 위원의 임기는 2년으로 하고, 한 차례만 연임할 수 있다.
  ④ 제3항에 따른 위촉직 위원은 특정의 성별이 100분의 60을 넘지 않도록 한다.
  ⑤ 위원회의 위원은 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 안 되며, 위반한 때에는 도지사는 해당위원을 해촉할 수 있다.
  제8조(위원회 회의 소집 등) ① 위원회의 회의는 표현행위자 또는 특정인 등 피해자의 요청이 있거나 위원장이 필요하다고 인정하는 경우에 소집한다.
  ② 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개회하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.
  ③ 위원장과 부위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 경우에는 위원장이 지명한 위원이 그 직무를 대행한다.
  제9조(위원회의 심의) ① 위원회는 필요하다고 인정하는 때에는 해당 표현행위자 및 피해자 등 관계자에게 의견서 또는 자료의 제출을 요구하고 그 밖에 필요한 조사를 도지사에게 요청할 수 있다.
  ② 위원회는 심의의 대상이 되는 해당 표현행위자 및 피해자 등 관계자에게 상당한 기간을 두고 의견을 제시하거나 증거를 제출할 기회를 주어야 한다.
  ③ 위원회는 표현행위자로부터 이의제기가 있을 때에는 상당한 기간을 두고 의견을 제출할 수 있는 기회를 주어야 한다. 다만, 위원회가 그러한 필요가 없다고 인정할 때에는 그러하지 아니하다.
  ④ 위원회는 필요하면 피해자가 주장하지 아니한 사실에 대하여도 심의할 수 있다.
  ⑤ 위원회의 심의는 공개하지 아니한다. 다만, 표현행위자 또는 피해자가 요청하는 경우 공개여부를 따로 결정할 수 있다.
  ⑥ 위원회는 해당 혐오표현 사안의 심의 진행사항을 피해자에게 서면, 전자우편, 유선 등의 방법을 통해 알려주어야 하며, 심의 완료 즉시 그 결과를 도지사에게 보고하여야 한다.
  ⑦ 이 조례에서 정하지 않은 위원회 운영에 관한 사항은 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 정한다.
  제10조(수당 등) ① 위원회의 위촉직 위원 또는 그 밖의 관계자에게는 예산의 범위에서 수당과 여비 그 밖에 필요한 경비를 지급할 수 있다.
  ② 위원의 제척·기피·회피 및 위촉 해제 등 위원회와 관련하여 정하지 않은 사항에 대하여 「경기도 각종 위원회 설치 및 운영 조례」를 준용한다.
  제11조(위원회 심의 결과의 공표) ① 도지사는 위원회에서 결정한 다음 각 호의 사항을 공표한다.
  1. 해당 표현활동이 혐오표현에 해당한다고 결정한 사항
  2. 해당 표현활동 내용의 개요
  3. 표현행위자의 성명 또는 명칭
  4. 그 밖에 위원회에서 필요하다고 결정한 사항
  ② 도지사는 제1항에 의한 공표를 하고자 할 때에는 사전에 해당 공표사실에 관련된 표현행위자에게 공표내용 및 이유를 공지하여야 하고, 상당기간을 두어 의견을 진술하게 함과 동시에 증거를 제출할 기회를 부여하여야 한다.
  ③ 제1항의 규정에도 불구하고 다음 각 호에 해당하는 경우에는 공표하지 아니할 수 있다.
  1. 제1조의 목적을 저해할 우려가 있다고 판단될 경우
  2. 사생활을 극심히 침해할 우려가 있다고 판단될 경우
  3. 감사, 수사, 재판 등으로 재판의 결과에 영향을 미칠 우려가 있다고 판단될 경우
  제12조(위원회 심의 결과 통지 및 조치) ① 도지사는 위원회의 심의결과를 당사자에게 서면으로 통지하고, 홈페이지 또는 관보에 공개하여야 한다.
  ② 도지사는 사안의 내용에 따라 해당 표현활동에 관련되는 표현 내용의 확산을 방지하기 위해 필요한 조치를 취하는 등 노력하여야 한다.
  제13조(시행규칙) 이 조례의 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.