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• 질의요지

  
  

  포항시에서 다른 지방자치단체의 재해발생 시 재해구호에 필요한 물품 및 금품을 지원하기 위한 재해구호기금을 설치·운용하는 조례를 제정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  포항시에서 다른 지방자치단체의 재해발생 시 재해구호에 필요한 물품 및 금품을 지원하기 위한 재해구호기금을 설치·운용하는 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  이 사안은 포항시가 포항시의 재해구호 목적이 아닌 다른 지방자치단체의 재해구호에 필요한 물품 및 금품 지원을 목적으로 재해구호기금을 설치·운용하는 조례를 제정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  지방자치단체는 관할구역의 주민의 복리에 관한 사무 등을 처리(「대한민국헌법」제117조)하기 위해 설치된 공법인이고, 조례는 원칙적으로 그 관할구역 안에서 그 주민에 대하여 적용하는 자치규범이므로, 이와 같은 지방자치단체의 설치 목적과 조례의 성질에 비추어 보면, 「지방자치법」제22조 본문에서 지방자치단체가 법령의 범위에서 조례 제정할 수 있는 “사무”에는 기본적으로 해당 지방자치단체 관할 구역의 주민 복리나 안전 등에 관한 사무라고 할 것입니다. 「지방자치법」제9조제2항제4호하목에서는 “재해대책의 수립 및 집행”을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 같은 법 시행령 제8조 별표 1 제4호하목의 9)에서 “재해구호”를 시·군·자치구 사무로 규정하고 있는 것으로 보아, “재해구호”에 관한 사무가 포항시의 자치사무에 해당하는 것으로 보이나, 이 사안과 같이 포항시가 관할구역인 포항지역의 재해구호 목적이 아닌 다른 지방자치단체 재해발생 시 재해구호를 지원하기 위한 목적으로 기금을 설치·운용하는 사무는, 원칙적으로 포항시에서 지방자치법령에 따라 조례로 규정하여 처리 할 수 있는 사무에 포함된다고 하기 어렵습니다.
  
  한편, 「행정절차법」제8조에서 지방자치단체를 포함한 행정청간 행정응원(行政應援)에 관하여 규정하고 있고, 「지방자치법」제147조에서 지방자치단체 상호간 협력에 관한 사항을 규정하고 있으므로, 이와 같이 법령 규정에 따라 시행하는 지방자치단체 간 상호 협력에 관한 사무도 지방자치단체에서 처리할 수 있는 사무의 범위에 포함되고, 따라서 이를 위한 목적으로 기금을 설치·운용하는 것도 지방자치단체의 사무에 해당하여, 지방자치단체에서 다른 지방자치단체와의 협력 증진의 차원에서 다른 지방자치단체의 재해구호를 위한 목적으로 기금을 설치·운용을 하더라도 법령에 위반되지 않는다고 주장할 여지가 없지 않습니다. 그러나, 「행정절차법」제8조에서 행정응원에 필요한 비용은 원칙적으로 응원을 요청한 행정청이 부담하도록 하고 있고, 「지방자치법」제147조에서 지방자치단체 상호간 협력은 공동사무 처리의 요청이나 지원 등의 요청 등 기본적으로 상대방 요청에 따른 것이라는 점과 이와 같은 협력을 위하여 어느 일방의 희생이나 부담을 전제로 하고 있지 않다는 점에서, 포항시가 관할구역 주민의 부담으로 조성될 수밖에 없는 포항시의 세입 등을 재원으로 하여 다른 지방자치단체를 일방적으로 지원하기 위한 목적으로 하는 기금을 설치·운용하는 것과는 성격이 다른 것으로 보입니다.
  
  또한, 「재해구호법」제2조제3호에서 구호 대상자의 거주지 또는 재해 발생지를 관할하는 시장·군수·구청장 등을 재해구호기관으로 규정하고 같은 법 제13조에서 구호에 필요한 비용은 구호기관이 부담한다고 규정하고 있는 점과, 「지방재정법」제17조제1항제4호에서 규정하고 있는 지방자치단체의 개인 또는 법인·단체에 대한 “기부·보조, 그 밖의 공금 지출”의 요건으로서, 같은 법 시행령 제29조에서 “지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우”에 한정하여 조례로 지출 근거를 마련하여 보조금을 지출하도록 한정하여 규정하고 있는 점 등을 함께 고려한다면, 포항시가 관할구역 주민의 부담으로 조성될 수밖에 없는 포항시의 세입 등을 재원으로 조성하는 기금을 설치하여 그 기금을 다른 지방자치단체의 재해구호에만 사용하도록 하는 것은 이와 같은 법령 규정에 맞지 않는 것으로 보입니다.
  
  【관계 법령 및 의견제시 대상 자치법규】
  
  
  「대한민국 헌법」
  제117조 ① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
  「지방자치단체 기금관리기본법」
  제2조(정의) 이 법에서 "기금"이란 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여 「지방자치법」 제142조 또는 다른 법률에 따라 설치ㆍ운용하는 자금을 말한다. [전문개정 2011. 5. 30.]
  
  「지방자치법」
  제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. ~ 3. (생략)
  4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무
  가. ~ 파. (생략)
  하. 재해대책의 수립 및 집행
  거. (생략)
  5. ~ 6. (생략)
  
  「지방자치법 시행령」 [별표 1) 지방자치단체의 종류별 사무(제8조 관련]
  
  
  제142조(재산과 기금의 설치) ① 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다.
  ② 제1항의 재산의 보유, 기금의 설치·운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
  제147조(지방자치단체 상호 간의 협력) 지방자치단체는 다른 지방자치단체로부터 사무의 공동처리에 관한 요청이나 사무처리에 관한 협의·조정·승인 또는 지원의 요청을 받으면 법령의 범위에서 협력하여야 한다.
  
  「행정절차법」
  제8조(행정응원) ① 행정청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다른 행정청에 행정응원(行政應援)을 요청할 수 있다.
  1. 법령등의 이유로 독자적인 직무 수행이 어려운 경우
  2. 인원ㆍ장비의 부족 등 사실상의 이유로 독자적인 직무 수행이 어려운 경우
  3. 다른 행정청에 소속되어 있는 전문기관의 협조가 필요한 경우
  4. 다른 행정청이 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)ㆍ통계 등 행정자료가 직무 수행을 위하여 필요한 경우
  5. 다른 행정청의 응원을 받아 처리하는 것이 보다 능률적이고 경제적인 경우
  
  「지방재정법」
  제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우