기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 「지방회계법」 제38조에 따른 금고지정 사무에 관한 사항을 규정하는 조례안을 지방의회의원이 발의할 수 있는지?
  
  나. 「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례」에서 동두천시장으로 하여금 일반회계 업무를 담당하는 금고와 특별회계 및 기금 업무를 담당하는 금고를 각각 지정하여 반드시 두 개의 금고를 지정하도록 규정하는 것이 동두천시장의 금고 지정 사무에 관한 집행권을 침해하는 것인지?
  
  다. 「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례」에서 동두천시장이 금고의 약정해지 여부를 결정하여야 하는 “특별한 사유”를 “금고가 제공하고 있는 출연금이나 이율이 타은행에 비해 현저히 낮거나 서비스의 문제가 발생하였을 때”로 한정하는 것이 동두천시장의 금고 지정 사무에 관한 집행권을 침해하는 것인지?
  
  라. 「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례 전부개정조례안」이 시행되기 전에 지정되고 금고약정이 체결되어 운영 중인 금고에 대하여, 그 금고약정 만료일까지 같은 조례안으로 개정되기 전의 「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례」가 적용되도록 하려는 경우 같은 조례안에 경과조치를 두어야 하는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  이 사안의 경우 「지방회계법」 제38조에 따른 금고지정 사무에 관한 사항을 규정하는 조례안을 지방의회의원이 발의하는 것은 가능하다 할 것입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 동두천시장의 금고 지정 사무에 관한 집행권을 침해할 소지가 있다고 보입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 동두천시장의 금고 해지 사무에 관한 집행권을 침해할 소지가 있다고 보입니다.
  
  라. 질의 라에 대하여
  
  이 사안의 경우 「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례 전부개정조례안」이 시행되기 전에 지정되어 금고약정 체결 후 운영 중인 금고에 대하여 그 금고약정만료일까지 같은 조례안으로 개정되기 전의 「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례」가 적용되도록 하려는 경우 같은 조례안에 경과조치를 두어야 할 것입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제22조, 제9조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 원칙적으로 그 고유사무인 자치사무와 법령에 의하여 위임된 단체위임사무에 관하여 이른바 자치조례를 제정할 수 있습니다(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 등 참조). 또한 같은 법 제66조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항부터 제5항까지에서는 의안의 발의에 대한 절차 등에 대하여 규정하고 있습니다. 따라서 지방의회 의원이 발의하려는 조례안이 지방자치단체장의 고유권한에 관한 것으로서 상위법령에서 그러한 조례안의 제안권까지 지방자치단체장에게 전속적으로 부여한 것이 아닌 한(대법원 2014. 11. 13. 선고 2013추111 판결 참조), 지방의회의원은 「지방자치법」이 정한 절차에 따라 해당 조례안을 발의할 수 있다고 할 것입니다.
  
  위와 같은 법리에 따라 살피건대, 먼저 「지방자치법」 제9조제2항제1호에서는 “지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무”를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고 같은 호 사목에서는 “예산의 편성ㆍ집행 및 회계감사와 재산관리”를 규정하고 있는바, 지방자치단체의 소관 현금ㆍ유가증권 등을 관리하기 위하여 금고를 지정하는 사무는 지방자치단체의 자치사무에 해당한다고 보입니다.
  
  또한, 「지방회계법」 제38조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 지방자치단체장은 소관 현금과 그가 소유하거나 보관하는 유가증권의 출납, 보관 및 그 밖의 금고 업무를 취급하게 하기 위하여 「은행법」에 따른 은행을 금고로 지정하여야 한다고 규정하고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 같은 항 각 호의 금융기관이 대통령령으로 정하는 안정성 기준을 충족할 경우 특별회계 및 기금 업무만을 취급하는 금고로 지정할 수 있다고 규정하고 있으나, 위 규정은 지방자치단체장에게 자치사무인 금고지정에 관하여 전속적인 고유권한을 부여하고 있는 것이 아니라 지방자치단체의 장이 자치사무의 집행기관으로서 금고지정 사무에 관한 집행권이 있음을 의미하는 것이라고 할 것입니다(대법원 2000. 6. 13. 선고 99추92 판결 참조).
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「지방회계법」 제38조가 지방자치단체장에게 금고지정 사무와 관련된 집행권을 부여하는 것을 넘어서서 금고지정 사무와 관련된 조례안의 제안권까지 전속적으로 부여하였다고 볼 수는 없다고 할 것이므로, 자치사무인 지방자치단체의 금고지정 사무에 관한 조례안을 지방의회의원이 발의하는 것은 가능하다 할 것입니다.
  
  나. 질의 나 및 다에 대하여
  
  1) 질의 나 및 다의 공통사항
  
  지방자치단체가 그 자치사무에 관하여 조례로 제정할 수 있다고 하더라도 상위 법령에 위배할 수는 없고(「지방자치법」 제22조), 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없으며, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 등 참조).
  
  2) 질의 나에 대하여
  
  질의 가에서 살펴본 바와 같이, 「지방회계법」 제38조제1항에서는 지방자치단체장에게 금고지정 사무에 관한 집행권한을 부여하고 있습니다. 그런데 같은 법 제38조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 지방자치단체장이 「은행법」에 따른 은행을 금고로 지정하여야 한다고 규정하면서, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서 같은 항 각 호의 금융기관이 대통령령으로 정하는 안정성 기준을 충족할 경우 특별회계 및 기금 업무만을 취급하는 금고로 지정할 수 있다고 규정함으로써, 일반회계 업무를 담당하는 금고와 특별회계 및 기금 업무를 담당하는 금고를 구분하여 지정할 수 있는 가능성을 부여하고 있고, 달리 일반회계 업무를 담당하는 금고와 특별회계 및 기금 업무를 담당하는 금고를 반드시 분리하여 지정할 것을 규정하고 있지 않습니다.
  
  또한, 「지방회계법 시행령」 제48조제1항에서는 금고를 지정하려는 지방자치단체장이 금고 업무의 취급능력 등을 고려하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 자산총액 등 「지방회계법」 제38조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 지방자치단체장이 같은 항 각 호의 금융기관을 특별회계 및 기금 업무만을 취급하는 금고로 지정하려는 경우 해당 금융기관이 갖추어야 하는 안정성 기준을 구체적으로 정하고 있으며, 같은 조 제6항의 위임에 따른 「지방자치단체 금고지정 기준」(행정안전부예규 제55호, 이하 “금고지정기준”이라 함) 1. [4]에서는 일반회계는 단일금고로 지정하고 일반회계를 포함한 자치단체 총 금고의 수는 2개를 초과할 수 없다고 규정하고 있습니다. 그러나 위 각 규정 역시 일반회계 업무를 담당하는 금고와 특별회계 및 기금 업무를 담당하는 금고를 분리하여 지정할 것을 규정하고 있지 않습니다.
  
  이상에서 살펴본 바에 따를 때, 지방자치단체장은 집행권의 행사로서 지방자치단체의 금고지정 사무를 처리할 수 있다고 할 것이고, 이 경우 일반회계를 단일금고로 지정하되 「지방회계법 시행령」 제48조제1항 각 호의 사항, 해당 지방자치단체의 현금 및 유가증권 출납ㆍ보관 업무의 분리 필요성 등을 종합적으로 고려하여, 「은행법」에 따른 은행 1곳을 일반회계 업무와 특별회계 및 기금 업무 모두를 처리하는 금고로 지정하거나 「은행법」에 따른 은행 2곳을 금고로 지정하여 일반회계 업무와 특별회계 및 기금 업무를 각각 담당하도록 할 수도 있고, 또는 은행 1곳을 일반회계 업무를 담당하는 금고로 지정하면서 「지방회계법」 제38조제1항 각 호의 기관이 같은 법 시행령 제48조제2항에서 정한 요건을 모두 갖추었는지를 고려하여 해당 기관을 특별회계 및 기금 업무만을 취급하는 금고로 지정할 수도 있다고 할 것입니다.
  
  따라서, 지방자치단체장으로서는 금고의 수가 2개를 초과하지 않는 범위 내에서 1개의 금고로 하여금 일반회계와 특별회계 및 기금의 업무를 모두 처리하도록 할 것인지, 또는 2개의 금고를 지정하여 각각 일반회계 업무와 특별회계 및 기금 업무를 처리하도록 할 것인지를 결정할 수 있다고 할 것이므로, 「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례」에서 동두천시장으로 하여금 일반회계 업무를 담당하는 금고와 특별회계 및 기금 업무를 담당하는 금고를 각각 지정하여 반드시 두 개의 금고를 지정하도록 규정하는 것은 동두천시장의 금고지정 사무에 관한 집행권을 침해할 소지가 있다고 할 것인바, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  3) 질의 다에 대하여
  
  「지방회계법 시행령」 제48조제6항에서는 같은 조 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 금고 지정의 세부기준 및 지정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 금고지정기준 5. [2]에서는 지방자치단체장은 금고약정서상의 해지 사유가 발생하였거나 기타 금고를 변경하여야 할 특별한 사유가 발생할 경우에는 금고약정의 해지 여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있으나, 금고약정의 해지 여부를 결정하여야 하는 “특별한 사유”에 대하여 이를 한정하는 규정을 두고 있지 않습니다.
  
  그리고, 질의 가에서 살펴본 바와 같이 지방자치단체 금고의 지정과 관련된 사무는 지방자치단체장의 집행권에 속한다고 할 것인데, 위와 같이 금고의 지정에 관한 권한을 부여한 「지방회계법」 및 그 하위법령의 각 규정과 금고약정의 해지에 대하여도 지방자치단체장이 결정하도록 한 위 금고지정기준 5. [2] 등을 종합하여 보면, 지방자치단체장은 금고의 지정뿐만 아니라 금고약정의 해지에 관한 사무에 대해서도 그 집행권한을 가진다고 할 것입니다. 그러므로 지방자치단체장은 금고약정의 해지 여부를 고려함에 있어 금고약정서상에 규정된 해지 사유 외에도, 제반사정을 고려하여 금고약정의 해지 여부를 결정하여야 하는 “기타 금고를 변경하여야 할 특별한 사유”에 해당하는지 여부를 관련 법령에 위배되지 않는 범위 내에서 판단할 수 있다고 할 것입니다.
  
  따라서, 「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례」에서 동두천시장이 금고의 약정해지 여부를 결정하여야 하는 “특별한 사유”를 “금고가 제공하고 있는 출연금이나 이율이 타은행에 비해 현저히 낮거나 서비스의 문제가 발생하였을 때”로 한정하는 것은, 「지방회계법 시행령」 및 그 위임에 따른 금고지정기준에서 단지 “특별한 사유”라고만 규정하여 지방자치단체장으로 하여금 금고약정 해지 사유에 대하여 판단할 수 있도록 권한을 부여한 것을 조례를 통하여 사전에 적극적으로 제한하는 것에 해당한다고 할 것입니다. 그러므로 위와 같이 규정하는 것은 동두천시장의 금고약정 해지 사무에 관한 집행권을 침해할 소지가 있다고 할 것인바, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  다. 질의 라에 대하여
  법률이 일부 개정된 경우에는 개정법률이 시행됨과 동시에 그 개정내용이 기존법령의 내용에 흡수되므로 개정법률에 종전 법률의 본칙이나 부칙에 규정되어 있던 개별 내용을 다시 반영하지 않더라도 종전 법률의 내용이 일부 개정으로 인하여 실효되지 않으나, 법률이 전부 개정된 경우에는 기존 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지여서 종전의 본칙과 부칙 규정은 모두 소멸한다고 할 것입니다(헌법재판소 2012. 5. 31.자 2009헌바123 전원재판부 결정). 그리고 경과규정은 법령이 개정되어 새로운 법질서가 마련된 경우에 제도의 변화와 법적 안정성을 조화시키기 위하여 일정한 사람이나 사항에 대하여 구법의 규정을 적용하도록 한 것입니다. 그러므로 만약 전부개정 된 법령에서 경과규정 또는 적용례 등을 두지 않았다면 전부개정된 신법령 시행 이후에는 원칙적으로 신법령이 적용된다고 할 것이고(법제처 2010. 12. 23. 회신 10-0423 해석례 참조), 위와 같은 법리는 조례에도 동일하게 적용된다고 할 것입니다.
  
  따라서, 전부개정 방식으로 입안 중인 동두천시조례안이 시행되기 전에 지정되어 금고약정 체결 후 운영 중인 금고에 대하여, 만약 그 금고약정 만료일까지 동두천시조례안으로 개정되기 전의 「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례」가 적용되도록 하려는 경우라면 동두천시조례안에 경과조치를 두어야 할 것입니다.
  
  [관계 법령 및 자치법규 등]
  
  「지방자치법」
  제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무
  가. ∼ 바. (생략)
  사. 예산의 편성·집행 및 회계감사와 재산관리
  아. ∼ 카. (생략)
  2. ∼ 6. (생략)
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  제66조(의안의 발의) ① 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다.
  ② 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다.
  ③ 제1항 및 제2항의 의안은 그 안을 갖추어 의장에게 제출하여야 한다.
  ④ 제1항에 따라 의원이 조례안을 발의하는 때에는 발의의원과 찬성의원을 구분하되, 해당 조례안의 제명의 부제로 발의의원의 성명을 기재하여야 한다. 다만, 발의의원이 2명 이상인 경우에는 대표발의의원 1명을 명시하여야 한다.
  ⑤ 의원이 발의한 제정조례안 또는 전부개정조례안 중 의회에서 의결된 조례안을 공표 또는 홍보하는 경우에는 해당 조례안의 부제를 함께 표기할 수 있다.
  
  「지방회계법」
  제38조(금고의 설치) ① 지방자치단체의 장은 소관 현금과 그가 소유하거나 보관하는 유가증권의 출납, 보관 및 그 밖의 금고 업무를 취급하게 하기 위하여 「은행법」에 따른 은행을 금고로 지정하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금융기관이 대통령령으로 정하는 안정성 기준을 충족할 경우에는 특별회계 및 기금 업무만을 취급하는 금고로 지정할 수 있다.
  1. 「농업협동조합법」 제2조제1호에 따른 조합 중 신용사업을 하는 조합
  2. 「수산업협동조합법」 제2조제4호에 따른 조합 중 신용사업을 하는 조합
  3. 「산림조합법」 제2조제1호에 따른 조합 중 신용사업을 하는 조합
  4. 「새마을금고법」 제2조제1항에 따른 새마을금고
  5. 「신용협동조합법」 제2조제1호에 따른 신용협동조합
  ② (생략)
  ③ 금고의 수는 2개를 초과할 수 없다.
  ④ 금고의 지정기준 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  
  「지방회계법 시행령」
  제48조(금고 업무의 약정) ① 법 제38조제1항에 따라 금고를 지정하려는 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
  1. 금고 업무의 취급능력
  2. 주민의 이용 편의
  3. 금융기관의 재무구조
  ② 법 제38조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 안정성 기준을 충족할 경우"란 「주식회사 등의 외부감사에 관한 법률」 제18조제1항에 따른 감사보고서를 기준으로 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우를 말한다.
  1. 자산총액이 2천500억원 이상일 것
  2. 자본총액이 250억원 이상일 것
  3. 자산총액에서 자본총액이 차지하는 비율이 100분의 10 이상일 것
  4. 법인세비용 차감 전 순이익이 3년 연속 흑자일 것
  ③ 지방자치단체의 장은 법 제38조제1항에 따라 금고를 지정하려는 경우 해당 금융기관과 금고 업무에 관한 약정을 체결하여야 한다.
  ④ ㆍ ⑤ (생략)
  ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 금고 지정의 세부기준 및 지정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정한다.
  
  「지방자치단체 금고지정 기준」
  [시행 2019. 1. 1.) [행정안전부예규 제55호, 2019. 1. 1., 일부개정]
  
  1. 총칙
  [1] 목 적
  ○「지방재정법」제77조 및 동법 시행령 제102조의 규정에 따라 지방자치단체(이하 “자치단체”라 한다.)의 금고 지정에 관한 기준과 절차를 정하고자 함
  [2] 용어의 정의
  ① 금고(「지방재정법」제77조)
  - 지방자치단체의 장(이하 “자치단체의 장”이라 한다.)이 소관현금과 그의 소유 또는 보관에 속하는 유가증권의 출납 및 보관, 각종 세입금의 수납, 세출금의 지급 등 금고업무를 취급하게 하기 위하여 계약의 형식을 빌어 지정한 은행법에 의한 금융기관과「지방재정법」제77조 제1항 단서에 따른 금융기관을 말함
  ② ∼ ④ (생략)
  ⑤ 금고지정
  - 금융기관 중 해당 자치단체의 금고업무를 담당할 금융기관을 지정하는 것을 말함
  ⑥ 금고약정
  - 자치단체의 장과 해당 자치단체의 금고로 지정된 금융기관이 금고업무 취급에 관한 의사를 합치시키는 것을 말하며 약정서를 작성하여 쌍방이 서명 또는 기명날인함으로써 약정이 성립됨
  [3) (생략]
  [4] 금고의 수
  ○ 일반회계는 단일금고로 지정하고 일반회계를 포함한 자치단체 총 금고의 수는 2개를 초과할 수 없음
  ※ 특정기금을 예치할 경우 금고로 지정된 금융기관내 금리가 높은 상품에 예치·운용하여야 하며, 원금보전이 되지 않는 금융상품에 예치하는 것은 지양
  [5) (생략]
  　
  5. 금고약정 및 해지
  [1] 금고약정
  ○ 자치단체의 장은 금고를 지정한 후 10일 이내에 금고지정 결과를 자치단체 공보에 공고하고 금고로 지정된 금융기관에 통지하여야 함
  ○ 금고로 지정된 금융기관은 통지를 받은 날부터 20일이내에 약정을 체결하여야 함
  ○ 금고약정서에는 취급업무, 각종 법령·조례·규칙의 준수의무, 세입수납금의 송금 및 이체, 일시차입 및 기채, 배상 및 변상책임, 비용부담 및 수수료, 계약해지, 계약 조문해석, 유효기간 등 필수적인 사항을 포함하여야 함
  [2] 금고약정의 해지
  ○ 자치단체의 장은 금고약정서상의 해지 사유가 발생하였거나 기타 금고를 변경하여야 할 특별한 사유가 발생할 경우에는 금고약정의 해지 여부를 결정하여야 함
  ○ 자치단체의 장은 금고약정 해지를 하고자 하는 경우에는 해지통지 전에 금고를 운영하는 금융기관의 의견을 청취할 수 있음
  　
  6. 보칙
  [1] 금고운용 보고 (생략)
  [2] 조례 등 위임
  ○ 본 기준의 범위 내에서 금고지정을 위한 세부적인 사항은 자치단체의 조례 또는 규칙으로 정함
  [3) (생략]
  
  「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례 전부개정조례안」
  제2조(용어의 정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “동두천시금고(이하 “금고”라 한다)”란 동두천시장(이하 “시장”이라 한다)이 소관현금과 그의 소유 또는 보관에 속하는 유가증권의 출납 및 보관, 각종 세입금의 수납, 세출금의 지급 등 금고 업무를 취급하기 위하여 계약의 형식을 빌어 지정한 「은행법」 및 「지방회계법」 제38조 제1항 단서에 따른 금융기관을 말한다.
  2. ㆍ 3. (생략)
  4. “금고지정”이란 금융기관 중 동두천시(이하 “시”라 한다)의 금고 업무를 담당할 금융기관을 지정하는 것을 말한다.
  5. “금고약정”이란 시장과 시의 금고로 지정된 금융기관이 금고업무 취급에 관한 의사를 합치시키는 것을 말한다.
  6. ∼ 9. (생략)
  제4조(금고의 수) 시장은 일반회계의 경우 하나의 금융 기관을 지정하고, 특별회계와 기금의 경우 그 목적 및 특성에 따라 별도의 금고를 지정하여야 한다.
  
  
  제14조(금고약정) ① ㆍ ② (생략)
  ③ 금고약정서에는 취급할 업무, 각종 법령·조례·규칙의 준수의무, 세입수납금의 송금 및 이체, 일시차입 및 기채, 배상 및 변상책임, 비용부담 및 수수료, 약정 해지, 약정 조문해석, 유효기간 등 필수적인 사항을 기재하여야 한다.
  ④ ㆍ ⑤ (생략)
  제16조(약정의 해지) ① 시장은 금고약정서상의 해지사유가 발생하였거나 그 밖에 금고를 변경하여야 할 특별한 사유(금고가 제공하고 있는 출연금이나 이율이 타 은행에 비해 현저히 낮거나 서비스의 문제가 발생 하였을 때)가 발생한 경우에는 지체 없이 금고의 약정해지 여부를 결정하여야 한다.
  ② 시장은 금고의 약정을 해지하고자 하는 경우에 금고를 운영하는 금융기관으로부터 의견을 청취할 수 있다.
  
  
  부 칙
  이 조례는 공포한 날부터 시행한다.