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• 질의요지

  
  

  인천경제자유구역에 대한 사무와 관련하여 인천광역시장이 의무부담이나 권리의 포기에 관한 협약을 체결하려는 경우 인천광역시의회의 동의를 받도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」 제22조, 제9조에 의하면, 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 한하고, 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임되거나 상위 지방자치단체의 사무가 하위 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무에 관한 사항은 원칙적으로 조례의 제정범위에 속하지 않습니다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결). 따라서 「지방자치법」 제39조에서 지방의회의 의결사항을 규정하고 있다고 하더라도, 지방자치단체장이 체결하려는 협약 등에 관한 사항이 국가사무에 관한 것이거나 국가사무로서 지방자치단체장에게 위임된 기관위임사무에 해당하고 그에 대하여 조례로 규정할 수 있도록 하는 법령상의 위임이 없는 경우라면, 그러한 협약 등에 관한 사항에 대하여 지방의회의 동의를 받도록 규정하는 조례는 조례제정권의 한계를 일탈한 것으로서 위법하다고 할 것입니다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2007추189 판결 등 참조).
  
  「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하 “경제자유구역법”이라 함) 제4조에서는 산업통상자원부장관이 시ㆍ도지사의 요청을 받아 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 경제자유구역개발계획을 확정하고 경제자유구역을 지정하며, 경제자유구역을 둘 이상의 개발사업지구로 분할하여 개발하거나 단계적으로 개발할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제7조와 제8조에서는 경제자유구역개발계획의 변경과 경제자유구역의 지정 해제도 산업통상자원부장관이 할 수 있도록 규정하고 있습니다. 한편 같은 법 제30조제1항 및 제3항과 같은 법 시행령 제31조제1항 및 제3항에서는 중앙행정기관의 장이 시ㆍ도지사에게, 시ㆍ도지사가 경제자유구역청장에게 권한을 위임할 수 있는 근거와 위임되는 권한을 각각 규정하고 있고, 같은 법 제30조제2항에서는 시ㆍ도지사는 같은 조 제1항에 따라 위임된 사무 중 대통령령으로 정하는 사무를 처리하는 경우에는 해당 중앙행정기관의 장과 사전에 협의하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제27조에서는 경제자유구역의 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 수행하는 사무 중 시ㆍ도지사가 직접 수행하도록 하는 사무를 구체적으로 규정하고 있습니다.
  
  이상의 경제자유구역법 및 같은 법 시행령의 각 규정 등에 의하면, 경제자유구역과 관련된 사무에는 국가사무, 국가사무로서 시ㆍ도지사에게 기관위임 된 사무, 지방자치단체의 자치사무 등 법적 성격이 다른 여러 사무가 혼재되어 있을 가능성이 있으나, 달리 경제자유구역법 및 그 하위법령에서 국가사무 또는 기관위임사무에 대하여 조례로 규율할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있는 규정은 보이지 않습니다.
  
  그런데, 「인천광역시 경제자유구역사업 설치 조례 일부개정조례안」(이하 “인천시조례안”이라 함) 제18조에서는 같은 조 제4호에서 “법령에 규정을 둔 협약” 등 일부 예외를 규정하고 있을 뿐, 인천경제자유구역에 대한 사무와 관련하여 인천광역시장이 인천광역시의회의 동의를 받아야 하는 “의무부담이나 권리의 포기에 관한 협약”의 대상 또는 범위에 대해서는 제한을 두고 있지 않습니다. 따라서 만약 인천시조례안 제18조에 따라 인천광역시의회의 동의를 받아야 하는 의무부담이나 권리의 포기에 관한 협약에 국가사무 또는 국가사무로서 기관위임사무에 해당하는 사무와 관련된 협약이 포함된다면, 인천시조례안 제18조와 같은 내용을 조례로 규정하는 것이 국가사무 또는 국가사무로서 기관위임사무와 관련된 협약 등에 관한 사항에 대해서까지 법령의 위임 없이 조례로 규정하는 것에 해당될 가능성이 반드시 없다고 보기는 어렵고, 그러한 경우 조례제정권의 한계를 일탈하여 위법하게 될 소지도 있다고 할 것인바, 이상의 사정을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.
  
  [관계 법령 및 자치법규 등]
  
  「지방자치법」
  제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 6. (생략)
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
  1. 조례의 제정·개정 및 폐지
  2. 예산의 심의·확정
  3. 결산의 승인
  4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료·수수료·분담금·지방세 또는 가입금의 부과와 징수
  5. 기금의 설치·운용
  6. 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분
  7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치·처분
  8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기
  9. 청원의 수리와 처리
  10. 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항
  11. 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항
  ② 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
  
  「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. "경제자유구역"이란 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선하기 위하여 조성된 지역으로서 제4조에 따라 지정·고시되는 지역을 말한다.
  2. ∼ 6. (생략)
  제4조(경제자유구역의 지정 등) ① 시·도지사는 산업통상자원부장관에게 경제자유구역의 지정을 요청할 수 있다. 다만, 대상구역이 둘 이상의 특별시·광역시·특별자치시·도 또는 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)에 걸쳐 있는 경우에는 해당 시·도지사가 공동으로 지정을 요청하여야 한다.
  ② 시·도지사는 제1항에 따라 경제자유구역의 지정을 요청하려는 경우에는 제6조제1항 각 호의 사항이 포함된 경제자유구역개발계획(이하 "경제자유구역개발계획"이라 한다)을 작성하여 이를 제출하여야 한다. 이 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 미리 들어야 한다.
  ③ 시·도지사는 경제자유구역개발계획에 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호가목부터 다목까지의 규정에 따른 산업단지에 관한 사항이 포함되어 있으면 제1항에 따라 경제자유구역의 지정을 요청하기 전에 국토교통부장관과 협의를 하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제3조에 따른 산업입지정책심의회의 심의를 거쳐야 한다.
  ④ 제1항에 따라 경제자유구역의 지정을 요청받은 산업통상자원부장관은 관계 행정기관의 장과의 협의와 경제자유구역위원회의 심의·의결을 거쳐 경제자유구역개발계획을 확정하고 경제자유구역을 지정한다. 이 경우 제1항에 따라 경제자유구역의 지정을 요청한 시·도지사의 의견을 들어야 한다.
  ⑤ 산업통상자원부장관은 경제자유구역의 개발이 필요하다고 인정하면 관할 시·도지사의 동의를 받은 후 경제자유구역위원회의 심의·의결을 거쳐 경제자유구역개발계획을 수립하고 경제자유구역을 지정할 수 있다.
  ⑥ 산업통상자원부장관은 경제자유구역을 지정할 때 필요한 경우에는 경제자유구역을 둘 이상의 개발사업지구로 분할하여 개발하도록 할 수 있다.
  ⑦ 산업통상자원부장관은 경제자유구역의 개발에 필요한 토지가 확보되어 있는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 경우에는 단계적으로 개발하도록 할 수 있다.
  ⑧ 산업통상자원부장관은 제4항이나 제5항에 따라 경제자유구역을 지정한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 관보에 고시하고, 지체 없이 이를 관할 시·도지사에게 통지하여야 한다. 이 경우 지형도면의 고시에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다.
  ⑨ 제8항에 따른 통지를 받은 시·도지사는 그 내용을 14일 이상 일반인이 열람할 수 있게 하여야 한다.
  [전문개정 2009. 1. 30.]
  제7조(경제자유구역개발계획의 변경) ① 산업통상자원부장관은 경제자유구역개발계획을 변경할 수 있다. 시·도지사가 요청하는 경우에도 또한 같다.
  ② 산업통상자원부장관은 개발사업의 시행자(이하 "개발사업시행자"라 한다)가 관할 시·도지사를 경유하여 경제자유구역개발계획의 변경을 요청하는 경우에는 그 경제자유구역개발계획을 변경할 수 있다. 이 경우 개발사업시행자는 개발사업의 구역이 2 이상의 시·도에 걸쳐 있는 때에는 해당 시·도지사를 각각 경유하여야 한다.
  ③ 제1항 및 제2항에 따른 변경의 절차 및 요건에 관하여는 제4조부터 제6조까지의 규정을 준용한다. 다만, 다음 각 호의 규정은 다음 각 호의 구분에 따른 경우에만 준용한다.
  1. 제4조제2항 후단: 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우
  2. 제4조제3항: 산업단지면적의 100분의 10 이상을 증감하거나 산업단지 내 산업시설용지 면적의 100분의 10 이상을 증감하는 경우
  3. 제4조제5항: 제1항 전단에 따라 경제자유구역개발계획을 변경하는 경우
  ④ 제1항 및 제2항에 따라 경제자유구역개발계획 중 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 경제자유구역위원회의 심의·의결을 거치지 아니할 수 있다.
  [전문개정 2009. 1. 30.]
  [제7조의2에서 이동, 종전 제7조는 제8조로 이동 ]
  제8조(경제자유구역의 지정 해제) ① 산업통상자원부장관은 제4조에 따라 지정된 경제자유구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 경제자유구역의 지정을 해제하거나 해당 단위개발사업지구를 경제자유구역에서 제외할 수 있다. 시·도지사가 요청하는 경우에도 또한 같다.
  1. 다른 법령에 따른 개발행위의 제한이나 개발사업시행자의 사업참여 기피 등으로 상당한 기간 내에 경제자유구역을 개발할 수 없게 된 경우
  2. 다른 법령에 따른 개발구역·지역·지구 등으로 중복 지정되어 경제자유구역의 개발·관리가 곤란한 경우
  3. 외국인투자의 현저한 부진 등으로 경제자유구역의 지정목적을 달성할 수 없거나 달성할 수 없을 것이 예상되는 경우
  4. 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 사유로서 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우
  ② 제1항에 따라 경제자유구역의 지정이 해제된 경우에는 경제자유구역의 지정이 해제된 지역의 용도지역은 경제자유구역의 지정에 따라 변경되기 전의 용도지역으로 환원된다. 다만, 경제자유구역의 개발이 완료된 지역의 경우에는 그러하지 아니하다.
  ③ 제1항에 따른 경제자유구역의 지정 해제에 관하여는 제4조제1항부터 제5항까지, 제8항 및 제9항을 준용한다.
  [전문개정 2011. 4. 4.]
  [제7조에서 이동, 종전 제8조는 제7조의5로 이동 ]
  제27조(지방자치단체 등의 사무처리 특례) ① 경제자유구역의 시장·군수·구청장이 수행하는 사무 중 다음 각 호에 해당하는 사무는 시·도지사가 직접 수행한다. 다만, 제7호, 제9호 및 제18호의 사무로서 시·도의 조례로 정하는 사무에 대하여는 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 27. (생략)
  ② 개발 및 투자가 대통령령으로 정하는 기준 이상으로 완료된 단위개발사업지구에 대하여 관할 시장·군수·구청장이 관할 시·도지사와 협의하여 제1항의 적용배제를 산업통상자원부장관에게 요청하고 산업통상자원부장관이 경제자유구역위원회의 심의·의결을 거쳐 이를 인정하는 경우에는 제1항을 적용하지 아니할 수 있다. 다만, 대통령령으로 정하는 연접한 단위개발사업지구들에 대해서는 일괄하여 요청하여야 한다.
  [전문개정 2009. 1. 30.]
  제30조(권한의 위임 및 위탁) ① 중앙행정기관의 장은 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사에게 위임할 수 있다.
  ② 시·도지사는 제1항에 따라 위임된 사무 중 대통령령으로 정하는 사무를 처리하는 경우에는 해당 중앙행정기관의 장과 사전에 협의하여야 한다.
  ③ 시·도지사는 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 경제자유구역청장에게 위임하거나 위탁할 수 있다.
  [전문개정 2009. 1. 30.]
  [제목개정 2011. 4. 4.]
  
  「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 시행령」
  제31조(권한의 위임) ① 중앙행정기관의 장은 법 제30조제1항에 따라 다음 각 호의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다.
  1. 법 제7조제4항에 따른 경미한 사항으로서 같은 조 제1항 또는 제2항에 따른 경제자유구역개발계획의 변경 및 같은 조 제3항에 따른 변경 내용의 관보 고시
  2. 삭제
  3. 삭제
  4. 삭제
  5. 삭제
  6. 삭제
  7. 법 제12조제1항 단서에 따른 개발사업의 착수기한 연기조치
  8. 삭제
  9. 삭제
  10. 법 제29조제1항에 따른 퇴출업종등에 대한 고시, 같은 조 제2항에 따른 퇴출업종등에 대한 영업정지 또는 시설의 폐쇄명령, 같은 조 제3항에 따른 청문 및 같은 조 제4항에 따른 대집행
  ② 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 위임받은 업무를 처리한 때에는 관계 서류의 사본을 산업통상자원부장관에게 송부하여야 한다.
  ③ 시ㆍ도지사는 법 제30조제3항에 따라 다음 각 호의 권한을 경제자유구역청장에게 위임한다.
  1. 법 제7조제1항 후단에 따른 경제자유구역개발계획의 변경 요청
  2. 법 제7조제2항에 따른 개발사업시행자의 개발계획 변경 요청의 경유
  3. 법 제7조의3 단서에 따른 경제자유구역개발계획 미수립지역에 대한 개발 협의
  4. 법 제7조의4에 따른 경제자유구역 연접 지역의 협의
  5. 법 제7조의5제1항에 따른 토지의 형질변경, 건축물의 건축, 공작물의 설치 등의 허가
  6. 법 제7조의5제2항에 따른 원상회복 명령
  7. 법 제7조의5제3항에 따른 대집행
  8. 법 제8조의3제1항 및 제2항에 따른 개발사업시행자의 지정
  9. 법 제8조의3제3항에 따른 산업통상자원부장관 또는 관계 부처의 장과의 협의
  10. 법 제8조의3제5항에 따른 개발사업시행자 지정 고시
  11. 법 제8조의4제2항에 따른 시행명령
  12. 법 제8조의5제1항 및 제2항에 따른 개발사업시행자 지정 취소 및 대체 지정
  13. 법 제8조의5제4항에 따른 개발사업시행자의 지정 취소 및 대체 지정의 고시
  14. 법 제8조의6제1항에 따른 조성토지의 매도명령 및 통보
  15. 법 제8조의6제4항에 따른 이익 환수
  16. 법 제9조제1항에 따른 실시계획의 승인과 변경승인
  17. 법 제9조제2항에 따른 산업통상자원부장관과의 협의
  18. 법 제9조제3항에 따른 실시계획 승인기한 연장
  19. 법 제9조제5항에 따른 개발사업시행자와의 협의 및 실시계획에의 반영
  20. 법 제9조의6에 따른 농지전용허가
  21. 법 제10조제1항에 따른 승인ㆍ변경승인의 고시
  22. 법 제10조제2항에 따른 열람 제공
  23. 법 제11조제2항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의
  24. 법 제14조제1항에 따른 준공검사 및 같은 조 제3항 단서에 따른 준공검사 전 토지 등의 사용허가(관계 행정기관의 장과의 사전협의 포함)
  25. 법 제23조제2항에 따른 외국인전용 약국의 등록
  26. 법 제27조의6에 따른 경제자유구역청 회계의 관리
  27. 법 제28조의2제1항에 따른 보고 및 검사 등
  28. 법 제28조의4제1항에 따른 청문
  29. 법 제35조제3항에 따른 과태료의 부과ㆍ징수
  ④ 제3항에 따라 위임된 사무 중 제8호, 제12호, 제16호 및 제27호의 사무를 처리하는 경우에는 미리 시ㆍ도지사는 경제자유구역청장에게 의견을 제시할 수 있다.
  [전문개정 2009. 7. 30.]
  
  「인천광역시 경제자유구역사업 설치 조례 일부개정조례안」
  인천광역시 경제자유구역사업 설치 조례 일부개정조례안 일부를 다음과 같이 개정한다.
  제18조부터 제23조를 제19조부터 제24로 한다.
  제18조를 다음과 같이 한다.
  제18조(의무부담이나 권리의 포기) 시장은 의무부담이나 권리의 포기에 관한 협약에 관해서는 의안의 형식을 갖추어 의회의 동의를 구한다.
  1. 의안은 시장이 해당 협약 체결 전에 의회에 제출하는 것을 원칙으로 하되 긴급한 추진이 필요할 시에는 협약서 등에 “의회의 의결을 받은 때부터 효력이 발생한다.”는 조건을 붙여 제출하여야 한다.
  2. 의안에는 구체적인 의무부담 내용과 비용추계서, 협약서가 제출되어야 한다.
  3. 시장은 의결기한을 요청할 수 있고 의회는 이에 협조하여야 한다.
  4. 법령에 규정을 둔 협약과 상호 노력의무만 포함하는 순수한 양해각서 그리고 조성원가 이상으로 판매하는 토지 매매계약은 이 규정의 예외로 한다.