기본정보

• 질의요지

  
  

  「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령」 제5조제1항제11호를 근거로 같은 항 제1호부터 제10호까지에서 규정하고 있는 “순환골재등 의무사용 건설공사”의 범위를 조례에서 확대하여 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우 귀 의회에서는 질의요지와 같은 내용의 조례를 제정할 수 없을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」 제22조 본문에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있고, 여기서 말하는 “법령의 범위 안에서”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서”를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없습니다(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 등 참조). 또한 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참고).
  
  「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령」(이하 “건설폐기물법 시행령”이라 함) 제5조제1항제1호부터 제10호까지에서는 “순환골재등 의무사용 건설공사”의 구조ㆍ규모ㆍ용도(이하 “구조 등”이라 함)를 구체적으로 규정하고 있고, 다만 같은 항 제11호에서 “그 밖에” 지방자치단체 등이 발주하는 공사로서 “해당 지방자치단체의 조례로 정하는 일정 구조 등에 해당하는 건설공사”를 규정하여 조례에 대한 위임규정을 두고 있습니다. 그리고 건설폐기물법 제38조제3항 및 그 위임에 따른 「순환골재 등 의무사용건설공사의 순환골재ㆍ순환골재 재활용제품 사용용도 및 의무사용량에 관한 고시(국토교통부고시 제2017-648호)」에서는 같은 법 시행령 제5조제1항 각 호를 그대로 인용하면서 각 건설공사에 따른 순환골재 및 순환골재 재활용제품의 사용용도 및 의무사용량을 규정하고 있습니다.
  
  또한, 건설폐기물법 제38조에서는 “순환골재등 의무사용 건설공사”의 발주자로 하여금 건설업자가 순환골재 및 순환골재 재활용제품을 사용하게 할 의무(제1항)와, 순환골재 및 순환골재 재활용 제품의 사용계획서를 환경부장관에게 제출할 의무(제4항)를 규정하고, 같은 법 제66조제1항제14호에서는 “제38조제1항에 따라 순환골재 및 순환골재 재활용제품을 사용하지 아니한 순환골재등 의무사용 건설공사의 발주자”에 대하여, 같은 조 제2항제14호에서는 “제38조제4항에 따른 순환골재 및 순환골재 재활용제품 사용계획서를 제출하지 아니한 자”에 대하여 각각 과태료를 부과할 수 있도록 규정하고 있는바, 결국 건설폐기물법 시행령 제5조제1항의 “순환골재등 의무사용 건설공사”의 구조 등에 대한 규정은 실질적으로 같은 법 제66조제1항제14호 및 같은 조 제2항제14호에 따른 과태료 부과의 요건 또는 그 전제로서의 성격을 가진다고 할 것입니다. 그런데 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석 하여서는 아니된다고 할 것이므로(대법원 2016. 12. 15. 선고 2014두40531 판결 등 참조), 건설폐기물법 시행령 제5조제1항제11호에서 조례로 정하도록 위임한 범위를 해석함에 있어서도 위 규정의 문언에 고려하여 섣불리 그 범위를 확장하여 해석하지 않도록 유의하여야 할 것입니다.
  
  이상에서 살펴본 바에 따를 때, 건설폐기물법 시행령 제5조제1항제1호부터 제10호까지에서는 “순환골재등 의무사용 건설공사”의 구조 등에 대하여 직접 구체적으로 규정하면서, 같은 항 제11호에서 “그 밖에”, “해당 지방자치단체의 조례로 정하는 일정 구조 등에 해당하는 건설공사”라는 용어를 사용하여 조례로 정할 수 있는 범위를 한정하고 있는 점, “순환골재등 의무사용 건설공사”의 구조 등에 대한 규정은 벌칙 규정과 결부되어 있어 엄격하게 해석하여야 할 것인 점 등에 비추어 보면, 같은 시행령 제5조제1항제11호에서 “그 밖에” 지방자치단체 등이 발주하는 공사 중 “순환골재등 의무사용 건설공사”의 구조 등을 조례에 위임하도록 규정한 것은, 같은 항 제1호부터 제10호까지에 해당하는 “순환골재등 의무사용 건설공사”의 구조 등에 대해서는 법령에서 직접 규율하되, 그에 해당하지 아니하는 건설공사 중 지방자치단체 등이 발주하는 건설공사의 구조 등에 대해서는 조례로 정할 수 있도록 규정한 것으로 보이고, 달리 하위법규인 조례에서 같은 시행령 제5조제1호부터 제10호에서 규정한 “순환골재등 의무사용 건설공사”의 구조 등과 다른 사항을 규정함으로써 순환골재등을 의무적으로 사용하여야 하는 건설공사의 범위를 확대할 수 있도록 규정한 것으로 보이지는 않습니다.
  
  그렇다면, 건설폐기물법 시행령 제5조제1항제11호를 근거로 같은 항 제1호부터 제10호까지에서 규정하고 있는 순환골재등 의무사용 건설공사의 범위를 조례에서 확대하여 규정할 수는 없다고 할 것인바, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  [관계 법령 및 자치법규 등]
  
  「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(약칭: 건설폐기물법)」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ∼ 6. (생략)
  7. "순환골재"란 물리적 또는 화학적 처리과정 등을 거쳐 건설폐기물을 제35조에 따른 순환골재 품질기준에 맞게 만든 것을 말한다.
  8. "순환골재 재활용제품"이란 순환골재를 원료로 사용하여 만든 제품으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
  9. ∼ 14. (생략)
  15. "순환골재등 의무사용 건설공사"란 순환골재 및 순환골재 재활용제품을 의무적으로 사용하여야 하는 건설공사로서 국가, 지방자치단체 또는 다음 각 목의 기관이 발주하는 건설공사 중 대통령령으로 정하는 일정 구조ㆍ규모ㆍ용도에 해당하는 건설공사를 말한다.
  가. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관
  나. 「정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」에 따른 정부출연연구기관
  다. 「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」에 따른 과학기술분야 정부출연연구기관
  라. 특별법에 따른 공기업
  마. 「지방공기업법」에 따른 지방공기업
  바. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제7호에 따른 사업시행자
  사. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조제1항제4호에 따른 법인 중 같은 항 제1호 또는 제2호에 해당하는 자의 출자비율의 합이 전체 출자의 100분의 20 이상인 법인. 다만, 국가, 지방자치단체, 가목, 라목 및 마목에 해당하는 자의 출자비율의 합을 초과하여 출자한 다른 출자자가 있는 법인은 제외한다.
  16. (생략)
  제38조(순환골재 및 순환골재 재활용제품의 사용 의무) ① 발주자는 순환골재등 의무사용 건설공사를 발주할 때에는 건설업자에게 제35조에 따른 품질기준에 맞는 순환골재 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 순환골재 재활용제품을 사용하게 하여야 한다. (단서 및 각 호 생략)
  ② (생략)
  ③ 제1항에 따른 순환골재 및 순환골재 재활용제품의 사용량 등에 관한 사항은 환경부장관과 국토교통부장관이 정하여 고시한다.
  ④ 발주자는 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 순환골재등 의무사용 건설공사를 발주한 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 순환골재 및 순환골재 재활용제품의 사용용도 및 예상사용량 등이 포함된 사용계획서를 작성하여 공사에 착공한 날부터 3개월 이내에 환경부장관에게 제출하여야 한다. 이 경우 환경부장관은 국토교통부장관이 요청하면 제출받은 내용을 통보하여야 한다.
  [전문개정 2009. 6. 9.]
  제66조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다.
  1. ∼ 13. (생략)
  14. 제38조제1항에 따라 순환골재 및 순환골재 재활용제품을 사용하지 아니한 순환골재등 의무사용 건설공사의 발주자
  15. ∼ 17. (생략)
  ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 300만원 이하의 과태료를 부과한다.
  1. ∼ 13. (생략)
  14. 제38조제4항에 따른 순환골재 및 순환골재 재활용제품 사용계획서를 제출하지 아니한 자
  15. (생략)
  ③ ∼ ④ (생략)
  
  「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령(약칭: 건설폐기물법 시행령)」
  제5조(순환골재등 의무사용 건설공사의 범위) ①법 제2조제15호에서 "대통령령으로 정하는 일정 구조·규모·용도에 해당하는 건설공사"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건설공사를 말한다.
  1. 「농어촌도로 정비법」 제2조에 따른 농어촌도로(이하 이 조에서 "농어촌도로"라 한다), 「도로법」 제2조제1호 또는 제108조에 따른 도로 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제2조제2항제1호에 따른 도로에 대한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공사
  가. 공사구간의 폭이 2.75미터 이상이고 길이가 1킬로미터(농어촌도로의 경우 200미터) 이상
  나. 포장면적이 9천제곱미터(농어촌도로의 경우 2천제곱미터) 이상
  2. 삭제
  3. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제9호에 따른 산업단지개발사업중 면적이 15만제곱미터 이상인 용지조성사업
  4. 「하수도법」 제2조제6호에 따른 하수관로의 설치공사, 같은 법 제2조제9호에 따른 공공하수처리시설의 설치공사, 같은 법 제2조제11호에 따른 분뇨처리시설의 설치공사
  5. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제9호에 따른 공공처리시설의 설치공사
  6. 「물환경보전법」 제48조제1항에 따른 공공폐수처리시설의 설치공사
  7. 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 중 면적이 30만제곱미터 이상인 용지조성사업
  8. 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제2호 및 제6호에 따른 물류터미널의 건설공사 및 물류단지의 개발공사
  9. 「주차장법」 제2조제1호가목 및 나목에 따른 노상주차장 및 노외주차장의 설치공사
  10. 제4조제1항제1호마목에 따른 매립시설의 복토공사
  11. 그 밖에 지방자치단체가 발주하거나 법 제2조제15호 마목부터 사목까지의 기관 중 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 기관이 발주하는 공사로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 일정 구조·규모·용도에 해당하는 건설공사
  ② (생략)
  
  「순환골재 등 의무사용건설공사의 순환골재·순환골재 재활용제품 사용용도 및 의무사용량에 관한 고시(국토교통부고시 제2017-648호, 2017. 9. 27., 일부개정)」
  
  1. 순환골재 의무사용용도 및 사용량
  
  
  
  2. 순환골재 재활용제품 의무사용용도 및 사용량
  
  
  「인제군 순환골재 등 활용 촉진에 관한 조례안」