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• 질의요지

  
  

  남원시에서 이미 공포ㆍ시행된 「남원시 도시계획 조례 일부개정조례」(전라북도남원시조례 제1426호) 부칙 제2조의 “조례 시행일 이전에 대한 사항”을 “조례 시행일 이전에 개발행위허가 신청을 한 사항”이라고 해석ㆍ운영하고 있는데, 그 “조례 시행일 이전에 대한 사항”을 “조례 시행일 이전 발전사업 허가 신청서를 접수한 사항”으로 개정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  남원시에서 2018. 6. 29. 전라북도남원시조례 제1426호로 일부개정한 「남원시 도시계획 조례」(이하 “남원시조례”라 함)에서는, 기존 「남원시 개발행위허가(태양광)운영 지침」(이하 “남원시지침”이라 함)으로 규율하고 있던 발전시설에 대한 개발행위허가기준을 보완하여 같은 조례 제20조의2로 신설 규정하였고, 부칙 제2조에 경과규정을 두어 같은 조례 시행일 이전에 대한 사항은 종전의 남원시지침을 따른다고 규정하였습니다.
  
  그런데, 귀 시에서는 남원시조례 부칙 제2조의 “조례 시행일 이전에 대한 사항”을 ‘조례 시행일 이전에 개발행위허가 신청을 한 사항’으로 해석ㆍ운영하고 있다고 하였습니다. 이러한 해석ㆍ적용을 전제로 할 때, 같은 조례 부칙 제2조의 “조례 시행일 이전에 대한 사항”을 「남원시 도시계획 조례 일부개정조례안」(이하 “개정조례안”이라 함) 부칙 제2조와 같이 “조례 시행일 이전 발전사업 허가 신청서를 접수한 사항”으로 개정하게 되면, 개정조례안 부칙 제2조 시행 전에 태양광발전을 목적으로 발전사업 허가 신청은 하였으나 개발행위허가 신청까지는 하지 않은 경우, 개정조례안 부칙 제2조 시행 전에는 남원시조례 부칙 제2조에 따라 남원시조례 제20조의2를 적용받게 되지만, 개정조례안 부칙 제2조가 시행되는 시점부터는 남원시조례 제20조의2와 내용이 다른 종전의 남원시지침을 적용받게 됩니다. 따라서 위와 같은 부칙 개정은 개정조례안 부칙 제2조 시행 전에 발전사업 허가 신청은 하였으나 개발행위허가 신청까지는 하지 않은 경우에 대하여 남원시조례가 시행된 2018. 8. 1. 이후 일정 기간이 지난 시점에 이르러 남원시조례 제20조의2와 내용이 다소 다른 종전의 남원시지침이 적용되도록 소급입법을 하는 것과 같다고 할 것입니다.
  
  법령의 제ㆍ개정과 관련하여 구법(舊法) 상태의 존속을 신뢰한 국민의 보호가 문제되는 경우 그러한 소급입법이 가능한지는 소급입법의 내용이 침해적인지 아니면 수익적인지에 따라 달라진다고 할 것이고, 침해적인 성격의 소급입법은 법적 안정성과 예측 가능성을 이념으로 하는 법치국가의 원리에 위배되어 원칙적으로 금지된다고 할 것입니다. 다만, 수익적인 성격의 소급입법은 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우와는 달리 입법의 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 등 여러 가지 사항을 고려하여 광범위한 입법형성의 자유가 인정됩니다(헌법재판소 1998. 11. 26.자 97헌바67 결정). 위와 같은 법리는 조례의 개정에서도 마찬가지라고 할 것이므로 남원시조례의 부칙을 개정하는 것 역시 소급입법이 가능한 범위에서 이루어져야 할 것입니다.
  
  이 사안의 경우 남원시조례 부칙 제2조를 개정조례안 부칙 제2조와 같이 개정하게 되면, 개정조례안 부칙 제2조 시행 전에 태양광발전을 목적으로 발전사업 허가 신청은 하였으나 개발행위허가 신청까지는 하지 않은 경우에 적용되는 태양광발전시설 개발행위허가기준이 달라지게 되고, 이에 따라 태양광발전시설 설치와 관련된 당사자들 사이에 침해적 효과 또는 수익적 효과가 발생할 수 있을 것입니다. 따라서 남원시조례 부칙 제2조를 개정하려는 경우, 위와 같은 개별적 사항들을 검토하여 소급입법금지 원칙에 위반되지 않는 범위에서 경과규정의 내용을 구체적으로 규정하는 것이 필요하다 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 남원시조례 부칙 제2조를 개정조례안 부칙 제2조와 같이 개정하려는 경우에는 개발행위허가 기준과 관련하여 이해당사자들의 신뢰가 침해되지 않도록 하는 내용으로만 남원시조례 부칙 제2조의 개정이 가능하다고 할 것인바, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  <관련 법령 및 자치법규 등>
  
  ○ 「남원시 도시계획 조례」
  [시행 2018. 6. 29.) [전라북도남원시조례 제1426호, 2018. 6. 29., 일부개정]
  제20조(개발행위허가의 기준) ① 영 제56조의 별표 1의2제1호가목에 따라 시장은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한정하여 개발행위를 허가할 수 있다. 다만, 지구단위계획이 수립된 지구단위계획구역 안에서는 적용하지 아니하며, 도시계획위원회(제1분과위원회)심의를 통하여 완화하여 적용할 수 있다.
  1. ∼ 4. (생략)
  ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 위원회의 심의를 거쳐 허가할 수 있다.,
  1. ㆍ 2. (생략)
  제20조의2(발전시설에 대한 개발행위허가의 기준) ① 태양광발전시설은 다음 각 호의 기준 이내 입지를 제한한다.
  1. 포장면 폭원이 6미터 이상이며 왕복2차로 도로에서 100미터
  2. 주거 밀집지역(5호 이상), 건축법 시행령 제3조의5에 따른 종교시설부지 경계로부터 200미터이며, 5,000제곱미터 이상은 500미터
  3. 원예시설 1,200제곱미터 이상, 과수시설 3,000제곱미터 이상 경작지로부터 100미터(단, 2년 이상 경작지에 한함)
  4. 농업생산기반이 정비된 우량농지
  5. 역사적, 문화적, 향토적 가치가 있고 자연경관의 보호가 필요한 지역에 대하여는 심의를 통해 입지 제한
  ② 태양광발전시설의 규모는 신청인, 개발 시기 등에 관계없이 전체 부지를 하나의 개발행위 규모로 산정하며, 영 제55조 및 제19조에 따른 개발행위허가의 규모를 초과할 수 없다.
  ③ 제2항에 따른 전체 태양광발전시설 간 이격 거리는 50미터 이상 확보하여야 한다. (단, 기 개발행위허가가 진행되고 있는 부지나 개발행위가 준공된 부지에 인접하는 경우는 이격거리의 2분의 1을 적용하며, 임야에 한함)
  ④ 시장은 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 허가할 수 있다.
  1. 국가 또는 지방자치단체 및 공공기관이 공익상의 필요에 따라 설치하는 경우
  2. 건축물 위에 설치하는 경우
  
  부칙
  제1조(시행일) 이 조례는 2018년 8월 1일부터 시행한다.
  제2조(경과조치) 이 조례 시행일 이전에 대한 사항은 종전의 남원시 개발행위허가(태양광)운영 지침을 따른다.
  
  ○ 「남원시 도시계획 조례 일부개정조례안」
  남원시 도시계획 조례 일부를 다음과 같이 개정한다.
  
  조례 제1426호 남원시 도시계획 조례 일부개정조례 부칙 제2조 중 “대한 사항은”을 “발전사업 허가 신청서를 접수한 건은”으로 한다.
  
  부칙
  이 조례는 공포한 날부터 시행한다.
  신·구조문대비표