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• 질의요지

  
  

  가. 원자력 발전사업자의 귀책사유로 원자력발전소의 가동이 정지되면 해당 발전사업자에게 부담금을 부과하도록 하는 법률상 근거가 없는 경우 조례로 같은 부담금을 신설하는 것이 가능한지?
  
  나. 원자력 발전사업자의 귀책사유로 원자력발전소의 가동이 정지되면 지방자치단체가 해당 발전사업자에게 징벌적 손해배상을 청구할 수 있는 법률상 근거가 없는 경우 조례로 같은 내용을 신설하는 것이 가능한지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  이 사안의 경우 영광군의회는 질의 내용의 조례를 제정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  이 사안의 경우 영광군의회는 질의 내용의 조례를 제정할 수 없을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있으므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것입니다(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조).
  
  그런데, 부담금에 관한 기본법인 「부담금관리 기본법 제2조에서는 “부담금”이란 “법률에 따라” 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자가 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 “법률에서 정하는 바에 따라” 부과하는 조세 외의 금전지급의무를 말한다고 규정하면서, 같은 법 제3조에서는 부담금은 같은 법 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다고 규정하고 있습니다. 또한 같은 법 제4조에서는 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율 등(이하 “부과요건 등”이라 함)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 하고, 다만 부과요건 등의 세부적인 내용은 해당 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 또는 조례ㆍ규칙으로 정할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  
  따라서, 부담금의 신설은 법률에 근거를 두어야 할 사항으로서 조례로는 새로운 부담금을 신설할 수 없다 할 것이므로, 원자력 발전사업자의 귀책사유로 원자력발전소의 가동이 정지되면 해당 발전사업자에게 부담금을 부과하도록 하는 법률상 근거가 없는 경우 조례로 같은 부담금을 신설하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있다고 할 것인바, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  징벌적 손해배상(punitive damages; exemplary damages)이란 피해자가 실제로 입은 손해만을 배상하는 전보적 손해배상 외에 악의적인(evil motive) 불법행위를 억지하기 위해 징벌적 목적으로 부과되는 손해배상 제도로서, 우리 법제에는 2011년 「하도급 거래 공정화에 관한 법률」 제35조를 통하여 처음 도입된 이후 2017년 12월 현재 8개 법률에 징벌적 손해배상 제도가 도입되었습니다(법제처, 『법령 입안ㆍ심사기준』, 2018, 제498∼500쪽 참조).
  
  그러나, 불법행위로 인한 손해배상이 원칙적으로 피해자가 입은 현실적인 손해를 배상하는 것에 반해, 징벌적 손해배상은 피해자가 입은 현실적인 손해를 초과하는 손해배상금의 지급을 명하는 제도로서, 불법행위로 인한 손해배상의 일반법인 「민법」 제750조와 그 법리를 달리합니다.
  
  따라서, 위와 같은 징벌적 손해배상의 법리상 징벌적 손해배상을 도입하는 것은 「민법」상 손해배상 제도의 특칙을 두는 것이므로, 이는 반드시 법률에 그 근거를 두어야 할 것이고, 법률에 징벌적 손해배상에 대한 근거규정이 없는 경우라면 하위법규인 조례에서 이를 신설할 수는 없다고 할 것이므로, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  <관계 법령 및 자치법규 등>
  
  ？ 「부담금관리 기본법」
  제2조(정의) 이 법에서 "부담금"이란 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자(이하 "부과권자"라 한다)가 분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무(특정한 의무이행을 담보하기 위한 예치금 또는 보증금의 성격을 가진 것은 제외한다)를 말한다.
  [전문개정 2010. 3. 31.]
  제3조(부담금 설치의 제한) 부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다.
  [전문개정 2010. 3. 31.]
  제4조(부담금의 부과요건등) 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율 등(이하 "부과요건등"이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다. 다만, 부과요건등의 세부적인 내용은 해당 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령·총리령·부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있다.
  [전문개정 2010. 3. 31.]