기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 「서울특별시 양천구 공유재산 및 물품관리 조례 일부개정조례안」 제37조제9호에서 기업유치를 통한 지역발전을 위하여 기업 활동에 필요한 업무용 건물, 연구시설 등의 사업부지로 사용하려는 「중소기업기본법」 제2조에 따른 중소기업에 대하여 일반재산을 매각하려는 경우 등을 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제38조제1항제23호에 따른 수의매각 사유로 규정할 수 있는지?
  
  나. 서울특별시 양천시장은 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제38조 제1항제23호에 따라 수의매각 사유를 규정하면서 매수자에 대하여 매각재산의 처분제한 기간을 10년 이내로 정할 수 있으며 매수자가 특정한 계약내용의 불이행 시 해당 수의매각 계약은 무효로 한다는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고해 주시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 공통사항
  
  「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제29조제1항 본문에서는 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 그 뜻을 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다고 규정하고, 같은 항 단서에서 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제38조제1항제23호에서는 지방자치단체의 장은 일반재산이 그 재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우에는 공유재산법 제29조제1항 단서에 따라 수의계약으로 매각할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「서울특별시 양천구 공유재산 및 물품관리 조례」는 공유재산법 및 같은 법 시행령에서 위임한 사항 및 그 시행에 필요한 내용을 정하여 서울특별시 양천구 공유재산 및 물품의 보존ㆍ관리업무를 효율적이고 적정하게 관리함을 목적으로 하는 조례로서, 같은 조례 제37조에서는 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에 따라 수의계약으로 매각할 수 있는 재산의 내용 및 범위를 규정하고 있습니다.
  나. 질의 가에 대하여
  
  이 사안에서는 「서울특별시 양천구 공유재산 및 물품관리 조례 일부개정조례안」(이하 “양천구조례안”이라 함) 제37조제9호에서 기업유치를 통한 지역발전을 위하여 기업 활동에 필요한 업무용 건물, 연구시설 등의 사업부지로 사용하려는 「중소기업기본법」 제2조에 따른 중소기업, 「중견기업 성장촉진 및 경쟁력 강화에 관한 특별법」 제2조에 따른 중견기업 및 중견기업 후보기업, 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제2조에 따른 기업집단 등(이하 “중소기업 등”이라 함)에 대하여 일반재산을 매각하려는 경우를 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에 따른 수의매각 사유로 규정할 수 있는지를 질의하는 것으로 보입니다.
  
  살피건대, 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제94조의2제1항에서는 행정자치부장관은 지방자치단체가 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 공유재산 및 물품의 운영기준을 정할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 제1항에 따른 공유재산 및 물품의 운영기준에 따라 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출에 관한 사항을 조례 또는 규칙으로 제정ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  이에 따라 행정자치부장관이 고시한 「지방자치단체 공유재산 운영기준」(행정안전부고시 제2017-24호, 이하 “공유재산 운영기준”이라 함) 제16조제1항에서는 지방자치단체의 장은 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에 따라 재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우에는 해당 지방자치단체 조례로 그 내용 및 범위를 구체적으로 정하여 한다고 규정하고 있는바, 공유재산 운영기준은 공유재산법 제94조의2에 따라 공유재산의 관리ㆍ처분 등을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 지방자치단체가 조례에 규정할 수 있는 수의매각의 대상과 범위를 제시하기 위한 것으로 보입니다.
  
  이 사안에서는 양천구조례안 제37조제9호의 내용이 공유재산 운영기준 제16조제1항에 따라 수의계약으로 매각할 수 있는 사유를 구체적으로 정하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 있는지와, 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호의 “재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우”에 해당하여 조례에 규정할 수 있는지에 대하여 검토가 필요한 것으로 보입니다.
  
  먼저, 양천구조례안 제37조제9호에서 “기업유치를 통한 지역발전을 위하여 기업 활동에 필요한 업무용 건물, 연구시설 등의 사업부지로 사용하려는 「중소기업기본법」 제2조에 따른 중소기업 등에 대하여 일반재산을 매각하려는 경우”는 공유재산 운영기준 제16조제1항 중 “계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우”를 구체화한 것으로 보이는바, 이러한 경우를 수의계약 사유로 규정하는 것이 공유재산 운영기준 제16조제1항의 범위에 해당하지 않는다고 단정할 수는 없을 것입니다. 다만, 일반재산 처분 업무의 공정성과 투명성을 높이기 위하여 공유재산법 제29조제1항에서는 원칙적으로 일반재산의 매각계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부치도록 하고, 예외적으로 지명경쟁이나 수의계약으로 할 수 있도록 규정하고 있는 취지에 부합하도록 함으로써 특혜논란이 발생하지 않도록 수의계약을 할 수 있는 매각재산의 대상 및 규모, 수의계약 취지 및 내용, 계약상대방의 요건 등을 보다 구체적으로 규정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
  
  또한, 양천구가 양천구조례안 제37조제9호를 보다 구체화하여 규정한 후 이를 근거로 수의계약을 통하여 일반재산을 매각하려는 경우가 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에 따른 “계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우”에 해당하는지 여부는 양천구가 이 사안의 구체적인 사실관계를 살펴 그 사실관계가 같은 호의 취지 및 공유재산법 제3조의2에 따른 공유재산 처분의 기본원칙 등에 부합하는지를 종합적으로 고려하여 판단할 사항인 것으로 보이는바(2017. 1. 26. 의견제시 16-0355 참조), 이 사안의 조례 입안시 유의하시기 바랍니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  이 사안에서는 서울특별시 양천시장은 조례에서 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에 따라 수의매각 사유를 규정하면서 매수자에 대하여 매각재산의 처분제한 기간을 10년 이내로 정할 수 있으며 매수자가 특정한 계약내용의 불이행 시 해당 수의계약은 무효로 한다는 내용을 조례에 규정할 수 있는지를 질의하는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는바, 조례를 제정함에 있어 그 내용은 법령에 위반되지 않아야 하며, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결례 참조).
  
  이 사안 조례안에서 양천구 공유재산의 수의매각시 수의계약에서 매수자에 대하여 매각재산의 처분제한 기간을 10년 이내로 정할 수 있으며 매수자가 특정한 계약내용의 불이행 시 해당 수의계약은 무효로 한다는 내용은 매수자의 재산권에 대하여 제한이 가해지게 되는 것이므로, 이러한 주민의 권리제한에 관한 사항은 「지방자치법」 제22조 단서에 따라 법률의 위임이 있어야 할 것인데, 공유재산법령에서는 일반재산을 수의계약을 매각할 수 있는 사유나 일반재산 매각가격의 평정방법 및 일반재산 매각대금의 납부 및 연납 등에 관하여는 규정하고 있으나, 이 사안에서와 같이 수의계약으로 인하여 매수자에게 소유권이 이전된 재산의 처분을 제할할 수 있는지 여부에 관하여는 별도의 위임이 없으므로, 양천구조례안에서 수의매각시 매수자에 대하여 매각재산의 처분제한 기간을 10년 이내로 정할 수 있으며 매수자가 특정한 계약내용의 불이행 시 해당 수의계약은 무효로 한다는 내용은 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있다고 할 것입니다.
  
  그렇다면, 양천구 공유재산의 수의매각시 매수자에 대하여 매각재산의 처분제한 기간을 10년 이내로 정할 수 있으며 매수자가 특정한 계약내용의 불이행 시 해당 수의계약은 무효로 한다는 내용은 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있으므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.