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• 질의요지

  
  

  「천안시 공공시설내의 매점 및 자동판매기 등의 사용ㆍ수익허가에 관한 조례 일부개정조례안」 제2조제1호의 생업지원대상자에게 우선적으로 천안시 행정재산인 공공시설의 사용ㆍ수익허가를 하려는 경우 그 대상을 “수익시설”로 규정하는 것이 가능한지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 말하는 “법령의 범위 안에서”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서”를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다할 것입니다(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 등 참조). 「천안시 공공시설내의 매점 및 자동판매기 등의 사용ㆍ수익허가에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “천안시조례안”이라 함) 제5조 및 제6조에 따르면, 같은 조례안 제2조제2호의 공공시설 내에 같은 조 제4호의 수익시설을 설치ㆍ운영하고자 하는 자 중 같은 조례안 제2조제1호의 생업지원대상자(이하 “생업지원대상자”라 함)로서 주민등록 등 일부요건을 충족하는 자에게 우선적으로 사용ㆍ수익허가를 하도록 규정하고 있습니다. 이는 행정재산에 대한 사용ㆍ수익허가를 받으려는 자가 생업지원대상자라는 인적요건을 충족함을 이유로 수의(隨意)의 방법으로 사용ㆍ수익허가를 하는 것에 해당합니다. 따라서 위와 같은 내용을 조례로 규정할 수 있는지는 위 규정내용이 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」(이하 “공유재산법 시행령”이라 함) 제13조제3항제13호 또는 같은 항 제20호에 위반되지 않는 범위에 있는지와 관련된다고 할 것입니다.
  
  먼저, 천안시조례안의 내용이 공유재산법 시행령 제13조제3항제13호에 따라 수의의 방법으로 사용ㆍ수익허가를 할 수 있는지 여부를 살펴보면, 천안시조례안에서는 「장애인복지법」 제42조에 따른 장애인, 「노인복지법」 제25조에 따른 65세 이상 노인, 독립유공자예우에 관한 법률」 제16조의2에 따른 독립유공자와 그 유족 또는 가족 등 총 6개 법률의 규율대상자를 포괄하여 생업지원대상자로 정의하면서, 우선적으로 사용ㆍ수익허가를 하도록 하는 규정을 생업지원대상자에게 공통적으로 적용하고 있습니다. 따라서 공유재산법 시행령 제13조제3항제13호를 근거로 생업지원대상자에게 “수익시설”에 대한 우선적 사용ㆍ수익허가를 하기 위해서는, 위와 같은 규정 사항이 「장애인복지법」 등 생업지원대상자에 대하여 규율하고 있는 각각의 법령 모두에 위반되지 아니하는 범위에 있어야 할 것입니다.
  
  그런데, 천안시조례안 제2조제4호에서는 “수익시설”을 “공공시설 내에 수익을 발생시킬 목적으로 설비ㆍ설치하는 일체의 시설과 자동판매기”라고 규정하고 있음에 비해, 「장애인복지법」 제42조제1항에서는 설치 허가나 위탁시 장애인의 신청을 우선 반영할 시설을 “식료품ㆍ사무용품ㆍ신문 등 일상생활용품을 판매하는 매점이나 자동판매기”로 규정하고 있으므로, 통상적인 문언의 의미 및 용례에 비추어 위 수익시설의 개념은 “매점 및 자동판매기” 보다 광의의 개념이라 할 것입니다. 뿐만 아니라 「장애인복지법」 제42조제1항에서는 “식료품ㆍ사무용품ㆍ신문 등 일상생활용품을 판매하는”이라는 문언을 통하여 “매점이나 자동판매기”의 성격 또한 제한하고 있고, 달리 같은 항의 “매점이나 자동판매기”가 그 밖의 수익시설을 대표하는 개념으로 사용되었다거나 장애인에 대하여 우선적으로 사용ㆍ수익허가를 할 수 있는 시설의 최소기준을 정한 것이라고 해석할 같은 법의 다른 규정도 찾아보기 어렵습니다.
  
  또한, 생업지원대상자에 대하여 규율하고 있는 다른 법률들 중 「노인복지법」 제25조제1항에서는 65세 이상 노인에게, 「독립유공자예우에 관한 법률」제16조의2제1항에서는 독립유공자 그 유족 또는 가족에게 설치 허가나 위탁을 우선적으로 할 수 있는 대상을 매점 또는 자동판매기에 한정하고 있고, 위 법률들에서도 달리 매점 또는 자동판매기가 기타 수익시설을 대표하는 개념으로 사용되었다거나 우선적으로 사용ㆍ수익허가를 할 수 있는 대상의 최소기준을 정한 것이라고 해석할 다른 규정을 찾아보기 어렵습니다. 따라서 천안시조례안에서 생업지원대상자에게 “수익시설”을 우선적으로 사용ㆍ수익허가를 하도록 규정하는 것은 공유재산법 시행령 제13조제3항제13호에 따라 수의의 방법으로 사용ㆍ수익 허가를 할 수 있는 범위에 항상 포함되어 있다고 보기 어렵습니다.
  
  다음으로, 천안시조례안의 내용이 공유재산법 시행령 제13조제3항제20호에 따라 수의의 방법으로 사용ㆍ수익 허가를 할 수 있는지 여부를 살펴보면, 공유재산법 시행령 제13조제3항제20호에서는 수의의 방법으로 사용ㆍ수익허가 할 수 있는 경우를 “그 밖에 행정재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등이나 계약의 목적ㆍ성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우”라고 규정하고 있습니다. 따라서 생업지원대상자에게 수익시설 대하여 우선적으로 사용ㆍ수익허가 하도록 규정하는 것이 공유재산법 시행령 제13조제3항제20호에 해당하는지 여부는, 생업지원대상자의 생활자립 지원이라는 우선 사용ㆍ수익허가의 목적(천안시조례안 제1조) 및 성질, 그로 인하여 생업지원대상자에게 수익시설의 사용ㆍ수익허가를 하는 것이 일반입찰의 방법으로 하기 곤란한 경우에 해당하는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 지방자치단체에서 판단하여 결정할 사항인 것으로 보입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합하여 볼 때, 천안시조례안에서 생업지원대상자에게 우선적으로 사용ㆍ수익허가를 하도록 하면서 그 대상을 “수익시설”로 규정하는 것은 공유재산법 시행령 제13조제3항제13호의 범위에 항상 포함되어 있다고 보기 어렵고, 다만 같은 항 제20호의 요건에 부합하는지 여부는 지방자치단체에서 판단하여 결정하여야 할 것으로 보이는바, 자치법규 입안에 위와 같은 점을 참고하시기 바랍니다.
  
  〈관계 법령 및 자치법규 등〉
  
  ○ 「공유재산 및 물품관리법」
  제20조(사용ㆍ수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.
  ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다.
  1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
  2. (생략)
  ③ ∼ ⑤ (생략)
  
  ○ 「공유재산 및 물품관리법 시행령」
  제13조(사용ㆍ수익허가의 방법) ① ㆍ ② (생략)
  ③ 법 제20조제2항제1호에 따라 수의(隨意)의 방법으로 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 수 있는 경우는 다음과 같다.
  1. ∼ 12. (생략)
  13. 다른 법률에 따라 공유재산을 우선 임대할 수 있는 자에게 그 재산의 사용을 허가하는 경우
  14. ∼ 19. (생략)
  20. 그 밖에 행정재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등이나 계약의 목적ㆍ성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우
  21. (생략)
  ④ ㆍ ⑤ (생략)
  
  ○ 「장애인복지법」
  제42조(생업 지원) ①국가와 지방자치단체, 그 밖의 공공단체는 소관 공공시설 안에 식료품ㆍ사무용품ㆍ신문 등 일상생활용품을 판매하는 매점이나 자동판매기의 설치를 허가하거나 위탁할 때에는 장애인이 신청하면 우선적으로 반영하도록 노력하여야 한다.
  ② ∼ ⑤ (생략)
  
  ○ 「노인복지법」
  제25조(생업지원) ① 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관은 소관 공공시설에 식료품ㆍ사무용품ㆍ신문 등 일상생활용품의 판매를 위한 매점이나 자동판매기의 설치를 허가 또는 위탁할 때에는 65세 이상 노인의 신청이 있는 경우 이를 우선적으로 반영하여야 한다.
  ② ㆍ ③ (생략)
  
  ○ 「독립유공자예우에 관한 법률」
  제16조의2(생업지원) ① 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관은 소관 공공시설에 식료품ㆍ사무용품ㆍ신문 등 일상생활용품의 판매를 위한 매점 운영 또는 자동판매기 설치를 허가하거나 위탁할 때 제6조에 따라 등록ㆍ결정된 독립유공자, 그 유족 또는 가족의 신청이 있는 경우에는 우선적으로 반영하여야 한다. 이 경우 매점의 규모, 운영 및 허가ㆍ위탁의 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ② (생략)
  
  ○ 「독립유공자예우에 관한 법률 시행령」
  제10조의2(생업지원) ① (생략)
  ② 국가, 지방자치단체 및 제1항에 따른 기관이 법 제16조의2제1항에 따라 소관 공공시설에서 매점의 운영이나 자동판매기의 설치를 독립유공자와 그 유족 또는 가족에게 허가하기 위하여 「국유재산법」 제31조제1항 단서 또는 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제2항 단서에 따라 소관 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가하려는 경우에는 「국유재산법 시행령」 제27조제3항 또는 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제13조제3항에 따른 수의계약으로 사용ㆍ수익자를 결정할 수 있다.
  
  ○ 「천안시 공공시설내의 매점 및 자동판매기 등의 사용·수익허가에 관한 조례」
  제1조(목적) 이 조례는 천안시가 관리하는 공공시설 내의 매점 및 자동판매기의 사용ㆍ수익허가에 필요한 사항과 장애인·노인·한부모가족·국가유공자·독립유공자·북한이탈주민 등 생업지원대상자의 생활자립을 지원하기 위하여 이들에게 우선적으로 사용ㆍ수익허가 하는 데에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
  제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.
  1. “생업지원대상자"란 「장애인복지법」 제42조에 따른 장애인, 「노인복지법」 제25조에 따른 65세 이상 노인, 「한부모가족지원법」 제15조에 따른 한부모가족 또는 한부모가족복지단체, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제68조의2에 따른 국가유공자와 그 유족 등,「독립유공자예우에 관한 법률」 제16조의2에 따른 독립유공자와 그 유족 또는 가족, 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률 시행령」 제47조의6에 따른 보호대상자를 말한다.
  2. ∼ 4. (생략)
  제5조(신청) 공공시설 내에 매점 및 자동판매기 등을 설치·운영하고자 하는 자는 다음 각 호의 서류를 갖추어 시장 등에게 신청하여야 한다.
  1. ∼ 3. (생략)
  제6조(우선 사용ㆍ수익허가) ① 시장은 제5조에 따른 신청을 한 자 중 생업지원대상자로서 제4조에 따른 공고일 현재 천안시에 주민등록이 등재된 만 20세 이상의 세대주 또는 세대주의 배우자에게 우선적으로 사용ㆍ수익허가를 하여야 한다.
  ② ㆍ ③ (생략)
  
  ○ 「천안시 공공시설내의 매점 및 자동판매기 등의 사용ㆍ수익허가에 관한 조례 일부개정조례안」
  
  신ㆍ구조문대비표