기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 경기도 소속 공무원 또는 직원이 공무수행 중 재해로 사망한 경우, 경기도가 장례비용 중 조문객의 식사비용을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  
  나. 경기도 소속 공무원 또는 직원이 공무수행 중 재해로 사망한 경우, 경기도가 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 또는 「공무원 재해보상법」 등 관련 법령에 따라 지원되는 것 외에 순직공무원 유가족에게 일정금액 범위에서 특별위로금을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 경기도 소속 공무원 또는 직원이 공무수행 중 재해로 사망한 경우, 경기도가 장례비용 중 조문객의 식사비용을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 경기도의 재정현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 도의 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  
  나. 경기도 소속 공무원 또는 직원이 공무수행 중 재해로 사망한 경우, 경기도가 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 또는 「공무원 재해보상법」 등 관련 법령에 따라 지원되는 것 외에 순직공무원 유가족에 일정금액 범위에서 특별위로금을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 「공무원 재해보상법」에 따라 지급하는 급여와 중복될 우려가 있을 것으로 보이므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 공통사항
  
  「공무원 재해보상법」 제1조에서는 같은 법의 목적을 공무원의 공무로 사망 등에 대하여 적합한 보상 등을 함으로써 공무원이 직무에 전념할 수 있는 여건을 조성하고, 공무원 및 그 유족의 복지 향상에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1호 및 같은 법 시행령 제2조에서는 공무원에 「지방공무원법」에 따른 공무원과 그 밖에 지방자치단체에 근무하는 직원 중 대통령령으로 정하는 사람, 즉 「공무원연금법 시행령」 제2조에 따른 사람(지방자치단체의 정규 공무원 외의 직원으로서 수행 업무의 계속성과 매월 정액의 보수 지급 여부 등을 고려하여 인사혁신처장이 인정하는 사람 등)을 포함하여 규정하고 있습니다. 「공무원 재해보상법」 제8조에서는 공무로 인한 사망 공무원의 유족에게 급여로 사망조위금(제6호나목) 등을 지급한다고 규정하고 있고, 같은 법 43조에서는 공무원이 사망한 경우에는 그 배우자 등에게 사망조위금을 지급하되(제2항), 공무원의 사망조위금은 해당 공무원의 기준소득월액의 2배로 한다고 규정하고 있습니다.
  
  「경기도청장에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “경기도조례안”라고 함) 제1조에서는 경기도 공무상사망공직자를 명예롭고 강건하게 예우하기 위해 경기도청장의 집행에 관한 필요한 사항에 관해 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제2조제1호에서는 “공무상사망공직자”란 「공무원 재해보상법」의 규정에 따라 공무수행 중 재해로 사망한 사람으로 규정하고 있으며, 같은 조례안 제3조에서는 경기도 소속 공무원 등이 공무로 사망한 경우에 경기도청장으로 할 수 있되 유가족이 경기도청장을 원하지 않는 경우에는 가족장으로 하도록 규정(같은 조 각 호 외의 부분 본문 및 단서)하고 있고, 같은 조례안 제7조 및 제7조의2에서는 경기도청장 및 가족장에 소요되는 비용은 5천만원의 범위에서 경기도 예산으로 지원하되, 공무상 사망 공직자의 유족에게 3천만원 이하의 특별위로금을 지급할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  이 사안은 경기도청 공무원 또는 직원으로서 「공무원 재해보상법」의 적용을 받는 같은 법 제3조제1호에 따른 공무원, 즉 「지방공무원법」에 따른 공무원과 「공무원연금법 시행령」 제2조에 따른 사람 중 공무수행 중 사망한 사람(이하 “공무상사망공무원”이라 함)에 대하여 하는 경기도청장 또는 가족장의 장례 절차에서 조문객에 대한 식사 비용은 지원 대상에서 제외하도록 규정한 현행 「경기도청장에 관한 조례」를 개정하여 조문객의 식사 비용을 지원할 수 있도록 경기도조례안에 규정할 수 있는지에 대하여 질의하는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있으며, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”에서를 의미(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조)하고, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조), 법령에 위반되지 않는 범위에서 공무상사망공무원의 장례식 비용을 지원하는 사무가 지방자치단체의 소관 사무에 속하는 사무인지 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  「지방자치법」 제9조제2항제1호마목에서는 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무중 “소속 공무원의 인사 후생복지 및 교육”에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 규정하고 있는 점, 같은 법 제105조에서 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다고 규정하고 있는 점, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제3조에서 지방자치단체는 국가유공자의 애국정신을 기리고 이를 계승ㆍ발전시키며, 제2조의 기본이념을 구현하기 위한 시책을 마련한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제1항제14호에서는 그 국가유공자의 한 유형으로서 「지방공무원법」 제2조에 따른 공무원과 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 직원으로서 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병으로 사망한 사람을 포함)을 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 법령에 위반되지 않는 범위에서 공무상사망공무원의 장례식 비용을 지원하는 사무는 경기도가 조례를 제정할 수 있는 소관사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부·보조, 그 밖에 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 경기도청공직자가 공무수행 중 재해로 사망하였을 경우, 경기도에서 지원하는 장례비용에 조문객의 식사비용 중 일정금액을 지원할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지를 판단하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제3조는 국가와 지방자치단체의 일반적인 책무를 규정한 조항일 뿐, 조례안에서 규정하려고 하는 금전 지원에 관한 직접적인 근거 규정으로 보기 어렵고, 해당 사무가 「지방자치법」제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도 「지방자치법」의 규정만으로도 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보기는 어려워 보입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117판결 참조).
  
  다음으로, 같은 법 제17조제1항제4호에 해당되는지 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호의 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 따라서, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출되는 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조).
  
  따라서, 경기도청공직자가 공무수행 중 재해로 사망하였을 경우, 경기도에서 지원하는 장례비용중 조문객의 식사비용을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 것인지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 경기도의 재정현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 도의 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  이 사안은 공무상사망공무원에게 경기도가 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 또는 「공무원 재해보상법」 등 관련 법령에 따라 지원되는 것 외에 순직공무원 유가족에 일정금액 범위에서 특별위로금을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 대하여 질의하는 것으로 보입니다.
  
  「공무원 재해보상법」에 따른 공무원 재해보상 제도는 국가공무원뿐만 아니라 지방공무원까지 적용대상으로 하여 국가가 통합하여 관리하는 재해보상 제도로서(제2조제1항제1호), 공무상재해의 인정기준(제4조), 급여(제8조), 급여액 산정의 기초(제10조), 다른 법령에 따른 급여와의 조정(제20조), 사망조위금(제43조) 등에 관하여 규정하고 있는 「공무원 재해보상법」의 체계에 비추어 보면 공무상사망공무원에 대한 급여의 지급요건 및 지급액 등을 법령으로 정하여 공무원 전체에 대하여 통일적인 기준에 따라 연금급여 제도를 운영하려는 취지로 해석할 수 있습니다. 특정 지방자치단체가 해당 지방자치단체 소속 공무원에 대하여 추가로 급여나 이와 유사한 재해보상금을 지급할 수 있도록 허용하는 것은, 지방자치단체의 정책적 의지나 재정 수준에 따라 소속 공무원에게 각각 다른 급여를 지급하게 되어 국가공무원과 지방공무원간이나 각 지방자치단체의 소속 공무원 상호간 형평에 맞지 아니하게 될 수 있고, 「공무원연금법」에서 국가공무원 외에 지방공무원까지 포함하여 통일적인 기준에 따라 공무원연금제도를 통합 운영하도록 규정한 제도의 취지에 맞지 않는 결과가 되어 공무원연금제도의 운영에 혼란을 초래할 수도 있으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다(법제처 2017. 8. 4. 의견제시 17-0164 참조).
  
  경기도가 조례에 규정하여 공무상사망공무원에게 지원하려는 특별위로금은 공무수행으로 가족을 잃게 된 유족의 슬품을 달래고 덜어주기 위하여 특별히 지급하는 금전(표준국어대사전 참조)으로 보이고, 이는 유가족을 위로하기 위해서 지급한다는 점에서 「공무원 재해보상법」 제43조에 따른 사망조위금과 그 성격이 같은 것으로 보이는바, 같은 법 제20조제5항에서 다른 법령에 따라 국가나 지방자치단체의 부담으로 이 법에 따른 급여와 같은 종류의 급여를 받는 사람에게는 그 급여에 해당하는 금액을 이 법에 따른 급여에서 빼고 지급하도록 같은 규정의 취지와 공무원 전체에 대하여 통일적인 기준에 따라 재해보상 제도를 운영하려는 같은 법의 취지에 맞지 않는 것으로 보입니다(법제처 2017. 8. 4. 의견제시 17-0164 참조).
  
  따라서, 경기도가 공무상사망공무원에게 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 또는 「공무원재해보상법」 등 관련 법령에 따라 지원되는 것 외에 순직공무원 유가족에게 일정금액 범위에서 특별위로금을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 「공무원재해보상법」에 따라 지급하는 급여와 중복될 우려가 있을 것으로 보이므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.