기본정보

• 질의요지

  
  

  혁신도시의 조성을 위하여 필요한 사항 등을 규정함을 목적으로 하는 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 및 전라남도와 광주광역시가 공동으로 조성하는 광주ㆍ전남 공동혁신도시와 관련하여,
  
  가. 전라남도와 광주광역시가 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 제49조제3항 및 같은 법 시행령 제45조에 따라 공동으로 혁신도시 발전을 위한 기금을 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하여야 하는지, 아니면 하나의 지방자치단체만 제정하면 되는지?
  
  나. 전라남도와 광주광역시가 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 제47조의3 및 같은 법 시행령 제44조의3에 따라 공동으로 혁신도시 발전지원센터를 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하여야 하는지, 아니면 하나의 지방자치단체만 제정하면 되는지?
  
  다. 전라남도와 광주광역시가 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 제29조의4 및 같은 법 시행령 제31조의2에 따라 공동으로 지역인재채용협의체를 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하여야 하는지, 아니면 하나의 지방자치단체만 제정하면 되는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  전라남도와 광주광역시가 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 제49조제3항 및 같은 법 시행령 제45조에 따라 공동으로 혁신도시 발전을 위한 기금을 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하는 것이 바람직하다 할 것입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  전라남도와 광주광역시가 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 제47조의3 및 같은 법 시행령 제44조의3에 따라 공동으로 혁신도시 발전지원센터를 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하는 것이 바람직하다 할 것입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  전라남도와 광주광역시가 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 제29조의4 및 같은 법 시행령 제31조의2에 따라 공동으로 혁신도시 지역인재채용협의체를 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하는 것이 바람직하다 할 것입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의의 공통사항
  
  「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」(이하 “혁신도시법”이라 함) 제2조제3호에서는 “‘혁신도시’라 함은 이전공공기관을 수용하여 기업ㆍ대학ㆍ연구소ㆍ공공기관 등의 기관이 서로 긴밀하게 협력할 수 있는 혁신여건과 수준 높은 주거ㆍ교육ㆍ문화 등의 정주(定住)환경을 갖추도록 이 법에 따라 개발하는 미래형도시를 말한다”고 규정하고 있고, 같은 법 제31조제1항 후단에서는 2 이상의 시ㆍ도가 공동으로 1개의 혁신도시(이하 “공동혁신도시”라 함)를 건설하는 경우에는 공동으로 혁신도시발전위원회를 둔다고 규정하고 있습니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  혁신도시법 제49조제3항에서는 혁신도시가 들어서는 시ㆍ도는 같은 조 제2항의 규정에 따라 전입 받은 지방세액과 그 시ㆍ도가 출연하는 재원 등으로 그 시ㆍ도 관할구역 안의 시ㆍ군ㆍ구의 발전을 위한 기금을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 공동혁신도시를 건설하는 경우에는 시ㆍ도가 공동으로 제3항의 기금을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제45조에서는 같은 법 제49조제3항 또는 제4항에 따라 시ㆍ도가 기금을 설치하는 경우에는 시ㆍ도지사가 운용ㆍ관리하며, 기금의 조성ㆍ용도 및 운용, 그 밖에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 전라남도와 광주광역시가 혁신도시법 제49조제3항 및 같은 법 시행령 제45조에 따라 공동으로 혁신도시 발전을 위한 기금을 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하여야 하는지, 아니면 하나의 지방자치단체만 제정하면 되는지에 대한 질의로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정함으로써, 지방자치단체에 자치사무와 단체위임사무에 대한 조례 제정권한을 부여하고 있습니다. 한편 지방자치단체의 구역은 지방자치단체 구성요소의 하나로서 자치권이 미치는 지역적 범위를 말하고, 지방자치단체의 입법권에 따라 제정된 조례는 원칙적으로 당해 지방자치단체의 구역 안에서만 효력이 미치는 “지역규범”으로서의 성격을 가집니다. 따라서 법령상 근거가 있는 경우에는 광역적 사무와 관련하여 당해 지방자치단체의 구역을 넘는 조례도 가능할 것이나, 그와 같은 법령상 근거가 없다면 지방자치단체의 조례는 그 조례를 제정한 당해 지방자치단체 외의 지방자치단체에는 효력이 미치지 않는다고 할 것입니다.
  
  그런데, 앞서 살펴본 바와 같이 혁신도시법 제49조제4항에서는 공동혁신도시를 건설하는 경우 관계 시ㆍ도가 공동으로 기금을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하는 한편, 같은 법 시행령 제45조에서는 같은 법 제49조제3항 또는 제4항에 따라 시ㆍ도가 기금을 설치하는 경우에는 시ㆍ도지사가 운용ㆍ관리하며, 기금의 조성ㆍ용도 및 운용, 그 밖에 필요한 사항은 “해당 지방자치단체의 조례”로 정한다고 규정하고 있습니다. 그러나 혁신도시법 제49조제4항과 같은 법 시행령 제45조의 문언상 관계 시ㆍ도가 공동으로 기금을 설치하는 경우의 “해당 지방자치단체의 조례”의 의미는 “공동으로 기금을 설치하는 관계 시ㆍ도의 조례”로 해석될 뿐, 위 규정이 관계 시ㆍ도가 공동으로 기금을 설치하는 경우 공동으로 기금을 설치한 시ㆍ도 중 하나의 시ㆍ도에서만 조례를 제정하더라도 그 조례가 당해 시ㆍ도의 관할구역을 넘어 기금을 설치하였으나 조례를 제정하지 않은 나머지 시ㆍ도에까지 효력을 미칠 수 있도록 하는 근거라고 하기는 어렵습니다. 나아가 「지방자치법」 제142조제1항에서는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 제2항에서는 재산의 보유, 기금의 설치ㆍ운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다고 규정하고 있을 뿐이고, 「지방자치단체 기금관리기본법」(이하 “지방기금법”이라 함) 제2조에서도 “이 법에서 ‘기금’이란 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여 「지방자치법」 제142조 또는 다른 법률에 따라 설치·운용하는 자금을 말한다”고 규정하고 있을 뿐이어서, 「지방자치법」과 지방기금법의 관련 규정 역시 특정 지방자치단체의 조례가 혁신도시법 제49조에 따라 기금을 공동으로 설치한 나머지 지방자치단체에까지 효력을 미칠 수 있는 근거를 두고 있지 않습니다.
  
  이상의 지역규범으로서의 조례의 성격, 혁신도시법과 「지방자치법」 및 지방기금법의 관련 규정 등에 비추어 볼 때, 공동혁신도시를 건설한 관계 시ㆍ도가 공동으로 기금을 설치ㆍ운영하는 경우 그 중 특정 시ㆍ도에서만 기금의 설치ㆍ운영을 목적으로 한 조례를 제정한다고 하더라도 그 특정 시ㆍ도 조례의 효력은 공동으로 기금을 설치하였으나 조례를 제정하지 않은 나머지 시ㆍ도에는 미치지 않는다고 할 것입니다. 따라서 전라남도와 광주광역시가 나주시 금천ㆍ산포면 일원에 공동으로 건설하고 있는 광주ㆍ전남 공동혁신도시와 관련하여 혁신도시법 제49조제3항 및 같은 법 시행령 제45조에 따라 공동으로 기금을 설치ㆍ운영하려는 경우에도, 전라남도 또는 광주광역시 중 하나의 지방자치단체에서만 기금의 설치ㆍ운영에 대한 조례를 제정하는 경우 그 효력이 나머지 지방자치단체에는 미치지 않게 될 것인바, 이 경우 조례를 제정하지 아니한 나머지 지방자치단체의 경우 기금의 설치 및 운영에 필수적인 기금의 설치 및 존속기한, 구체적인 재원, 용도, 운용 및 관리방법 등에 대한 구체적인 근거가 부존재하게 될 것이므로 결국 공동으로 설치한 기금의 적정한 관리 및 운영이 이루어지기 어려울 것입니다.
  
  한편, 혁신도시법 제31조제1항에서는 혁신도시를 효율적으로 관리하고 지역발전과 혁신여건 조성을 지원하기 위하여 시ㆍ도에 혁신도시발전위원회를 두도록 하는 한편, 공동혁신도시를 건설하는 경우에는 공동으로 혁신도시발전위원회를 두도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제32조에서는 혁신도시발전위원회의 구성ㆍ운영 등에 관하여 규정하면서, 같은 조 제5항에서는 “제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 혁신도시발전위원회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 세부사항은 해당 시ㆍ도의 조례로 정한다. 다만, 법 제31조제1항 후단에 따라 공동으로 혁신도시발전위원회를 두는 경우에는 해당 혁신도시를 공동으로 건설한 광역시 및 도가 협의하여 정한다”고 규정하고 있는데, 위 각 규정에 따라 현재 전라남도와 광주광역시에서는 「광주ㆍ전남 공동혁신도시관리위원회 설치 및 운영 조례」를 전라남도조례와 광주광역시 조례로 각각 제정하여 운영하고 있습니다. 전라남도와 광주광역시가 공동으로 설치하여 운영하는 위 기금에 대해서도 위 「광주ㆍ전남 공동혁신도시관리위원회 설치 및 운영 조례」의 전례(前例)와 같이 전라남도와 광주광역시가 각각 조례를 제정하여 기금의 설치 및 재원 마련 등에 대한 근거를 명확히 하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  
  그렇다면, 전라남도와 광주광역시가 혁신도시법 제49조제3항 및 같은 법 시행령 제45조에 따라 공동으로 혁신도시 발전을 위한 기금을 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하는 것이 바람직하다 할 것입니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  혁신도시법 제47조의3제1항에서는 시ㆍ도지사는 혁신도시 내 기업, 대학, 연구소 등을 유치ㆍ지원하고 혁신도시를 지역성장 거점으로 육성하기 위하여 혁신도시 발전지원센터(이하 “발전지원센터”라 함)를 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 “발전지원센터는 법인으로 하되, 이 법에서 규정한 것 외에는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 그 밖에 발전지원센터의 설치 및 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제44조의3제1항에서는 같은 법 제47조의3제1항에 따라 혁신도시를 관할하는 시ㆍ도지사는 발전지원센터를 설치ㆍ운영할 수 있되, 2 이상의 시ㆍ도가 공동으로 1개의 혁신도시를 건설하는 경우에는 혁신도시 관할 시ㆍ도지사가 공동으로 발전지원센터를 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 전라남도와 광주광역시가 혁신도시법 제47조의3 및 같은 법 시행령 제44조의3에 따라 공동으로 혁신도시 발전지원센터를 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하여야 하는지, 아니면 하나의 지방자치단체만 제정하면 되는지에 대한 질의로 보입니다.
  
  질의 가에서 살펴본 바와 같이, 지방자치단체의 조례는 원칙적으로 당해 지방자치단체의 구역 안에서만 효력이 미치는 “지역규범”으로서 법령상 근거가 있는 경우에는 광역적 사무와 관련하여 당해 지방자치단체의 구역을 넘는 조례도 가능할 것이나, 그와 같은 법령상 근거가 없다면 지방자치단체의 조례는 그 조례를 제정한 당해 지방자치단체 외의 지방자치단체에는 효력이 미치지 않는다고 할 것입니다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이, 혁신도시법 제47조의3과 같은 법 시행령 제44조의3에서는 시ㆍ도지사가 발전지원센터를 설치할 수 있는 근거와 2 이상의 시ㆍ도가 공동으로 1개의 혁신도시를 건설하는 경우 혁신도시 관할 시ㆍ도지사가 공동으로 발전지원센터를 설치ㆍ운영할 수 있는 근거를 두고 있을 뿐이고, 위 각 규정들이 2 이상 시ㆍ도가 공동으로 발전지원센터를 설치하는 경우 공동으로 발전지원센터를 설치한 시ㆍ도 중 하나의 시ㆍ도에서만 조례를 제정하더라도 그 조례가 당해 시ㆍ도의 관할구역을 넘어 발전지원센터를 설치하였으나 조례를 제정하지 않은 나머지 시ㆍ도에까지 효력을 미칠 수 있도록 하는 근거라고 하기는 어렵습니다.
  
  따라서, 공동혁신도시를 건설한 관계 시ㆍ도가 공동으로 발전지원센터를 설치ㆍ운영하는 경우 그 중 특정 시ㆍ도에서만 발전지원센터의 설치ㆍ운영을 목적으로 한 조례를 제정한다고 하더라도 그 특정 시ㆍ도 조례의 효력은 공동으로 발전지원센터를 설치하였으나 조례를 제정하지 않은 나머지 시ㆍ도에는 미치지 않는다고 할 것입니다. 전라남도와 광주광역시가 광주ㆍ전남 공동혁신도시와 관련하여 혁신도시법 제47조의3 및 같은 법 시행령 제44조의3에 따라 공동으로 발전지원센터를 설치ㆍ운영하려는 경우에도, 전라남도 또는 광주광역시 중 하나의 지방자치단체에서만 발전지원센터의 설치ㆍ운영에 대한 조례를 제정하는 경우 그 효력이 나머지 지방자치단체에는 미치지 않게 될 것인바, 이 경우 조례를 제정하지 아니한 나머지 지방자치단체의 경우 발전지원센터의 설치 및 운영에 필수적인 설치 및 존속기한, 재단으로 운영되는 발전지원센터에 대한 출자방법 및 출자금의 재원, 발전지원센터의 구성 및 운영 등에 대한 구체적인 근거가 부존재하게 될 것이므로 결국 공동으로 설치한 발전지원센터의 적정한 관리 및 운영이 이루어지기 어려울 것입니다. 그러므로 전라남도와 광주광역시가 각각 조례를 제정하여 발전지원센터의 설치 및 재원 마련 등에 대한 근거를 명확히 하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  
  그렇다면, 전라남도와 광주광역시가 혁신도시법 제47조의3 및 같은 법 시행령 제44조의3에 따라 공동으로 혁신도시 발전지원센터를 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하는 것이 바람직하다 할 것입니다.
  
  라. 질의 다에 대하여
  
  혁신도시법 제29조의4제1항에서는 이전공공기관이 이전하는 지역을 관할하는 시ㆍ도지사는 이전지역인재의 취업을 촉진하기 위하여 시ㆍ도에 협의체(이하 “지역인재채용협의체”라 함)를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 그 밖에 지역인재채용협의체의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제31조의2에서는 지역인재채용협의체의 구성 및 운영 등에 대하여 규정하는 한편, 같은 조 제5항에서는 지역인재채용협의체의 구성 및 운영 등에 필요한 세부사항은 해당 시ㆍ도의 조례로 정하되, 공동혁신도시의 경우에는 해당 혁신도시를 공동으로 건설한 광역시 및 도가 협의하여 정하도록 규정하고 있는바, 이 사안은 전라남도와 광주광역시가 혁신도시법 제29조의4 및 같은 법 시행령 제31조의2에 따라 공동으로 지역인재채용협의체를 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하여야 하는지, 아니면 하나의 지방자치단체만 제정하면 되는지에 대한 질의로 보입니다.
  
  질의 가에서 살펴본 바와 같이, 지방자치단체의 조례는 원칙적으로 당해 지방자치단체의 구역 안에서만 효력이 미치는 “지역규범”으로서 법령상 근거가 있는 경우에는 광역적 사무와 관련하여 당해 지방자치단체의 구역을 넘는 조례도 가능할 것이나, 그와 같은 법령상 근거가 없다면 지방자치단체의 조례는 그 조례를 제정한 당해 지방자치단체 외의 지방자치단체에는 효력이 미치지 않는다고 할 것입니다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이, 혁신도시법 제29조의4 및 같은 법 시행령 제31조의2에서는 시ㆍ도지사가 지역인재채용협의체를 설치할 수 있는 근거와 2 이상의 시ㆍ도가 공동으로 1개의 혁신도시를 건설하는 경우 혁신도시 관할 시ㆍ도지사가 공동으로 지역인재채용협의체를 설치ㆍ운영할 수 있는 근거를 두고 있을 뿐이고, 위 각 규정들이 2 이상 시ㆍ도가 공동으로 지역인재채용협의체를 설치하는 경우 공동으로 지역인재채용협의체를 설치한 시ㆍ도 중 하나의 시ㆍ도에서만 조례를 제정하더라도 그 조례가 당해 시ㆍ도의 관할구역을 넘어 지역인재채용협의체를 설치하였으나 조례를 제정하지 않은 나머지 시ㆍ도에까지 효력을 미칠 수 있도록 하는 근거라고 하기는 어렵습니다.
  
  따라서, 공동혁신도시를 건설한 관계 시ㆍ도가 공동으로 지역인재채용협의체를 설치ㆍ운영하는 경우 그 중 특정 시ㆍ도에서만 지역인재채용협의체의 설치ㆍ운영을 목적으로 한 조례를 제정한다고 하더라도 그 특정 시ㆍ도 조례의 효력은 공동으로 지역인재채용협의체를 설치하였으나 조례를 제정하지 않은 나머지 시ㆍ도에는 미치지 않는다고 할 것입니다. 전라남도와 광주광역시가 광주ㆍ전남 공동혁신도시와 관련하여 혁신도시법 제29조의4 및 같은 법 시행령 제31조의2에 따라 공동으로 지역인재채용협의체를 설치ㆍ운영하려는 경우에도, 전라남도 또는 광주광역시 중 하나의 지방자치단체에서만 지역인재채용협의체의 설치ㆍ운영에 대한 조례를 제정하는 경우 그 효력이 나머지 지방자치단체에는 미치지 않게 될 것인바, 이 경우 조례를 제정하지 아니한 나머지 지방자치단체의 경우 지역인재채용협의체의 구성 및 운영 등에 필요한 세부사항에 대한 구체적인 근거가 부존재하게 될 것이므로 결국 공동으로 설치한 지역인재채용협의체의 적정한 관리 및 운영이 이루어지기 어려울 것입니다. 그러므로 전라남도와 광주광역시가 각각 조례를 제정하여 지역인재채용협의체의 구성 및 운영의 세부적 사항 등에 대한 근거를 명확히 하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  
  그렇다면, 전라남도와 광주광역시가 혁신도시법 제29조의4 및 같은 법 시행령 제31조의2에 따라 공동으로 혁신도시 지역인재채용협의체를 설치하고 근거조례를 제정하려는 경우 전라남도와 광주광역시가 모두 제정하는 것이 바람직하다 할 것입니다.