기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 청송군 지역 중 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조제1항제1호 및 제3호부터 제5호까지 해당하지 아니하는 지역으로서, 같은 항 제2호에 따른 상수원보호구역이나 특별대책지역에도 해당하지 아니하는 청송군 지역 전체를, 같은 호에 따른 “그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역”으로 보아 가축사육의 전부 또는 일부의 사육이 제한되는 가축사육제한구역으로 지정하도록 조례에 규정할 수 있는지?
  
  나. 가축사육제한구역 중 일부제한구역에서 일정 규모 이상의 가축사육을 하려는 경우, 해당 가축사육 예정지 반경 500미터 이내의 토지소유자 80%의 동의 및 해당 가축사육 예정지 반경 1,000미터 이내 인가의 세대주 80%의 동의를 받도록 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  
  나. 가축사육제한구역 중 일부제한구역에서 일정 규모 이상의 가축사육을 하려는 경우, 해당 가축사육 예정지 반경 500미터 이내의 토지소유자 80%의 동의 및 해당 가축사육 예정지 반경 1,000미터 이내 인가의 세대주 80%의 동의를 받도록 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의의 공통사항
  
  「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제2조제3호에서는 배출시설이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사·운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 제8조제1항에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호), 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(제2호), 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역(제4호), 제2항에 따라 환경부장관 또는 시·도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정·고시하도록 요청한 지역(제5호)의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  이 사안은 청송군 지역 중 가축분뇨법 제8조제1항제1호 및 제3호부터 제5호까지에 해당하지 아니하는 지역으로서, 같은 항 제2호에 따른 상수원보호구역이나 특별대책지역에도 해당하지 아니하는 청송군 지역 전체를, 같은 호에 따른 “그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역”으로 보아 가축사육의 전부 또는 일부의 사육이 제한되는 가축사육제한구역으로 지정하도록 조례에 규정할 수 있는지 질의하는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제ㆍ개정할 수 있는바, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미한다고 할 것이므로(대법원 2007. 12. 13. 선고, 2006추52 판결 참조), 지방자치단체가 조례를 제ㆍ개정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
  
  살피건대, 지방자치단체의 조례로 규정할 수 있는 가축사육제한구역 범위에 관하여 일반적으로 살펴보면, 가축분뇨법 제8조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활 환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역 중에서 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역(제2호) 등에 대하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한하도록 위임하고 있을 뿐, 조례로 정할 수 있는 가축사육제한구역의 범위에 대해서는 명문으로 규정하고 있지 않은바, 가축분뇨법 제8조제1항 각 호에 해당하는 지역 중에서 지역주민의 생활 환경보전 및 상수원 수질보전을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 가축사육제한구역으로 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  특히, 가축분뇨법 제8조제1항제2호에서 가축사육제한구역의 지정기준으로 상수원보호구역 및 특별대책지역과 “그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역”이라고 규정하여 추상적ㆍ개방적 개념으로만 규정하고 있는 것은, 가축사육제한구역 지정으로 인한 지역주민의 재산권 제약 등을 고려하여 법률에서 지정기준의 대강과 한계를 설정하되, 구체적인 세부기준은 각 지방자치단체의 실정 등에 맞게 전문적ㆍ기술적 판단과 정책적 고려에 따라 합리적으로 정하도록 한 것(대법원 2017. 4. 7. 2014두37122 판결례 참조)이므로, 특정 지역이 가축분뇨법에 따른 가축사육제한구역 지정기준에 해당하여 조례로 규정할 수 있는지 여부는 원칙적으로 그 지역을 관할하는 지방자치단체가 이와 같은 기준을 고려하여 판단해야 할 사항으로 보입니다.
  
  청송군 지역 전체를 가축사육제한구역으로 정할 수 있도록 조례에 규정할 수 있는지 여부의 판단과 관련하여, 한필지의 일부만이 가축분뇨법 제8조제1항에 따른 가축사육제한구역에 포함된 경우, 해당 필지 전체를 가축사육제한구역으로 보아 가축사육제한구역에 포함되지 않은 토지에 대하여 가축분뇨배출시설의 설치를 금지하는 등 가축사육을 제한할 수는 없다고 판단한 해석례(법제처 2014. 1. 16. 법령해석례 13-0561 참조)에 비추어 보면, 만약 청송군 지역 중 일부라도 가축분뇨법 제8조제1항제2호에 따른 “그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역”에 해당하지 않는다면, 청송군 지역 전체를 일괄적으로 가축사육 제한 가능 구역으로 규정하는 것은 가축분뇨법 제8조제1항에 위배될 수 있다는 점을 조례 입안 시 참고하시기 바랍니다. 그러나, 청송군에서 청송군의 실정 등을 고려한 전문적ㆍ기술적 판단과 정책적 고려에 따라 합리적으로 판단한 결과 청송군 지역 전체가 「수도법」 제7조에 따라 지정하는 상수원보호구역이나, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역에 준하는 정도로 수질환경보전을 위하여 가축사육을 제한할 필요가 있다고 인정되는 지역에 해당한다면, 청송군 지역 전체를 청송군조례안에 가축사육제한구역으로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  이 사안은 가축사육제한구역 중 일부 제한구역에서 일정 규모 이상의 가축사육을 하려는 경우, 해당 가축사육 예정지 반경 500미터 이내의 토지소유자 80%의 동의 및 해당 가축사육 예정지 반경 1,000미터 이내 인가의 세대주 80%의 동의를 받도록 청송군조례안에 규정할 수 있는지 여부를 질의하는 것으로 보입니다.
  
  살피건대, 가축분뇨법 제8조제1항에서는 지역주민의 생활 환경보전 및 상수원 수질 보전 등을 위하여 조례로 일정한 지역을 가축사육제한구역으로 정할 수 있도록 위임하고 있는 것은 지방자치단체가 관할구역 안의 구체적인 자연환경이나 생활환경 실정을 고려하여 가축사육제한구역을 지정하고 일정한 한도를 설정하여 제한내용을 정하도록 포괄적으로 위임한 것으로 보입니다. 그리고, 같은 규정에서 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 “제한”하도록 한 것은 반드시 해당 구역에서 가축사육을 “전면금지”하도록 규정한 것은 아니고, 해당 구역 내에서 사육할 수 있는 가축의 종류 및 수나 그 밖의 제한내용에 대하여 조례로 정할 수 있도록 규정한 것으로 보입니다(법제처 2010. 8. 23. 회신 10-0200 해석례 참조).
  
  그렇다면, 가축분뇨법 제8조제1항의 위임에 따라 조례를 제정하는 경우에는 가축사육제한구역의 지정뿐만 아니라 가축사육제한구역에서 사육할 수 있는 가축의 종류 및 수나 그 밖의 제한내용 또한 조례로 정할 수 있을 것이므로, 가축사육제한구역 중 일부 구역에 대하여 일정 규모 이상의 가축사육을 하려는 경우 가축사육으로 생활환경 등에 영향을 받는 해당 지역 주민의 동의를 받도록 규정하는 것도 가능할 것으로 보입니다(법제처 2018. 4. 9. 의견제시 18-0059 참조).
  
  따라서, 가축사육제한구역 중 일부제한구역에서 일정 규모 이상의 가축사육을 하려는 경우, 해당 가축사육 예정지 반경 500미터 이내의 토지소유자 80%의 동의 및 해당 가축사육 예정지 반경 1,000미터 이내 인가의 세대주 80%의 동의를 받도록 청송군조례안에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.