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• 질의요지

  
  

  경기도 평택시장은 경기도 평택시 소재 미군 위안부의 실태 및 인권피해 사례를 조사하고, 미군 위안부의 명예회복과 주거 및 생활안정을 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래의 이유를 참조해주시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「평택시 미군 위안부 지원 등에 관한 조례안」 (이하 “평택시조례안”이라 함) 1945년 9월 8일 미군이 대한민국에 주둔한 이후부터 2004년 9월 23일 「성매매 알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」이 시행되기 전까지 평택시내 미군 위안부의 실태 및 인권피해 사례를 조사하고 이들에 대한 명예회복과 주거 및 생활안정을 지원함으로써 미군 위안부의 복지향상과 인권증진을 도모하고 시민의 성인지적 역사인식 정립에 기여함을 목적(제1조)으로 미군 위안부의 지원을 위하여 제정하려고 하는바, 이 조례안의 내용이 자치사무로서 조례로 규정하는 것이 가능한지 검토가 필요합니다.
  
  「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에서는 “주민복지에 관한 사업”을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 같은 법 제11조에서는 지방자치단체는 “외교, 국방, 사법(司法), 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무(제1호)” 등 같은 조 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없고, 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 전국적 규모의 사무, 국가 전체적인 통일성을 요하는 사무나 국가의 존립과 관련되는 중요 사무 등은 국가에서 처리하도록 하기 위하여 지방자치단체가 처리할 수 있는 사무의 범위에서 명시적으로 배제한 것입니다.
  
  먼저, 평택시조례안에서 미군 위안부를 “인권피해”를 입은 자 또는 “명예회복” 대상자로 규정한 부분과 관련하여 살펴보면, 평택시조례안에서 “1945년 9월 8일 미군이 대한민국에 주둔한 이후부터 2004년 9월 23일 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」이 시행되기 전까지 경기도 내 미군 위안부의 인권피해 사례를 조사하고 이들에 대한 명예회복”을 하려는 것은 국가 또는 그 외 제3자가 미군 위안부에 대하여 위법한 성매매를 조장하거나 방조 또는 묵인하는 등 “인권피해” 발생의 법적 책임이 있음을 전제로 하는 것으로 보이는 점, 현재 “정부의 주한미군기지촌 내 성매매 조장ㆍ방조ㆍ묵인 및 불법적인 성병관리” 등의 불법행위를 청구원인으로 2014년 6월 25일 기지촌 미군 위안부 122명이 제기한 국가손해배상청구소송에 대하여 1심 판결(2017. 1. 20) 및 2심 판결(2018. 2. 8.)이 내려졌고, 상소심이 진행 중인 점에 비추어 볼 때, 미군 위안부 피해자에 대한 국가배상책임에 관한 법원의 최종적인 사법적 판단 전에 지방자치단체가 조례로 미군 위안부를 국가 또는 제3자에게 그 책임이 있는 인권 피해자로서 명예회복이 필요한 자로 미리 규정하는 것은 사법에 관한 사무를 국가사무로 규정한 「지방자치법」 제11조에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.
  
  한편, 평택시조례안에 따른 미군 위안부에 대한 지원사업과 관련하여 살펴보면, 평택시조례안 제7조 및 제8조에서는 지원대상자는 미군기지촌지역에서 성매매에 종사한 여성 중 평택시에 주민등록을 두고 계속 1년 이상 평택시에 거주하고 있는 주민을 대상으로 하고 있고, 지원내용은 생계유지와 관련한 비용, 주거 안정지원, 치료, 간병, 보조장구 사용 등 의료비 지원, 장례비 지원 등을 주된 내용으로 하고 있는바, 이와 같은 주거 및 생활안정지원과 지원을 위하여 필요한 미군 위안부 문제와 관련한 실태 조사에 관한 사항은 미군 위안부 문제라는 역사적 사실에 대한 공정하고 객관적인 평가와 이로 인한 피해 사실의 유무 및 보상의 필요성 등에 대한 역사적인 평가 또는 사법부 판단이 전제되는 것이 아니고, 평택시 소재 미군 기지에서 성매매 종사를 하였던 경기도 주민의 생활 안정과 복지증진 차원에서 가능할 것이므로, 이는 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에 따른 “주민복지에 관한 사업”으로서 자치사무로 볼 수 있을 것입니다(법제처 2013. 12. 30. 의견제시 13-0396 참조).
  
  다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호)나 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 이를 허용하고 있는바, 미군 위안부 관련 주민에게 주거 및 생활안정지원금을 지원하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외 본문에서 규정하고 있는 개인 또는 단체에 대한 보조 등 공금 지출에 해당하는 것으로 보이고, 미군 위안부의 보조 등에 관한 법률 규정은 없는 것으로 보이므로, 이러한 지원이 가능하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당에 해당해야 할 것이고, 이 경우 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출된 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 및 같은 미군 위안부를 대상으로 한 국가나 다른 지방자치단체의 지원 여부 등 객관적 요소를 종합적으로 검토한 후 귀 시의 판단에 따라 결정해야 할 것으로 보입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조).
  
  결론적으로, 사법절차에 따른 최종 판단이 있기 전에 국가 등의 불법행위에 의한 피해자로서 명예회복의 대상임을 전제로 하는 내용의 조례를 규정하는 것은 「지방자치법」 제11조에 위배될 소지가 있어 바람직하지 않는 것으로 보입니다.
  
  평택시 소재 미군 기지에서 성매매 종사를 하였던 경기도 주민의 생활 안정과 복지증진 차원에서 이들에 대한 실태를 조사하고, 주거 및 생활안정금을 지원하는 내용의 조례를 규정할 것인지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호, 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정 및 관련 판결례 등을 참고하여 평택시의 재정현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 및 같은 미군 위안부를 대상으로 한 국가나 다른 지방자치단체의 지원 여부 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 판단에 따라 결정해야 할 것으로 보입니다.