기본정보

• 질의요지

  
  

  청소년의 건전한 육성을 위하여 남양주시 청소년육성재단을 설립하고 그 운영에 대하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 「남양주시 청소년육성재단 설립 및 운영 조례안」과 관련하여,
  
  가. 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」 제21조에서는 출자·출연 기관이 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있도록 규정하고 있는데, 「남양주시 청소년육성재단 설립 및 운영 조례안」에 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」 제21조에 따른 대행규정과 별도로 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 남양주시장의 권한에 속하는 사무를 남양주시 청소년육성재단에 위탁하는 규정을 둘 수 있는지?
  
  나. 남양주시장이 「청소년기본법」 제18조에 따라 청소년시설을 청소년육성재단에 위탁하여 운영하는 경우, 「남양주시 청소년육성재단 설립 및 운영 조례안」에 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제75조제2호에 따라 시장이 소관 물품을 남양주시 청소년육성재단에 무상으로 대부할 수 있도록 규정할 수 있는지?
  
  다. 「남양주시 청소년육성재단 설립 및 운영 조례안」에 “재단은 사업계획서와 예산서를 작성하여 회계연도 개시 3개월 전까지 시장의 승인을 얻어야 한다”고 규정할 수 있는지?
  
  라. 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」 제12조제4항에서는 직원 채용의 구체적인 절차와 방법을 내부 규정에 담도록 하고 있는데, 「남양주시 청소년육성재단 설립 및 운영 조례안」에 직원 채용의 구체적인 절차와 방법을 정관으로 정하도록 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「남양주시 청소년육성재단 설립 및 운영 조례안」에 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」 제21조에 따른 대행규정과 별도로 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 남양주시장의 권한에 속하는 사무를 남양주시 청소년육성재단에 위탁하는 규정을 두는 것은 가능한 것으로 보입니다.
  
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  남양주시장이 「청소년기본법」 제18조에 따라 청소년시설을 청소년육성재단에 위탁하여 운영하는 경우, 「남양주시 청소년육성재단 설립 및 운영 조례안」에 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제75조제2호에 따라 시장이 소관 물품을 남양주시 청소년육성재단에 무상으로 대부할 수 있도록 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 다 및 라에 대하여
  
  아래 각 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의의 공통사항
  
  「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함) 제4조제1항에서는 지방자치단체는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출자하거나 출연하여 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서 문화, 예술, 장학(？學), 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업을 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 출자ㆍ출연 기관과 관련한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 구체적으로 설립 목적(제1호), 주요 업무와 사업(제2호), 출자 또는 출연의 근거와 방법(제3호), 그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항(제4호)을 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  
  「남양주시 청소년육성재단 설립 및 운영 조례안」(이하 “남양주시조례안”이라 함) 제1조에서는 청소년을 건전하게 육성하기 위하여 남양주시 청소년육성재단(이하 “청소년육성재단”이라 함)을 설립하고 그 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제3조에서는 청소년육성재단은 「민법」 제32조에 따른 재단법인으로 설립한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제4조에서는 청소년육성재단이 수행하는 사업을 청소년활동 진흥에 관한 사업(제1호), 청소년보호·복지·상담에 관한 사업(제2호), 남양주시장이 위탁하는 청소년시설 사업에 대한 조정과 운영 관리(제3호), 시민 및 청소년의 건전한 육성을 위한 사업(제4호), 그 밖에 청소년 육성과 관련하여 시장이 승인한 사업(제5호)로 규정하고 있습니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  지방출자출연법 제21조 전단에서는 출자·출연기관(지방자치단체가 설립하고 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출자기관 또는 출연기관을 말하며, 이하 같음)은 국가 또는 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있다고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제104조제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 남양주시조례안에 지방출자출연법 제21조에 따른 대행규정과 별도로 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 남양주시장의 권한에 속하는 사무를 청소년육성재단에 위탁하는 규정을 둘 수 있는지 여부에 대한 질의로 보입니다.
  
  먼저, 지방출자출연법 제25조제1항제1호에서는 지방자치단체의 장이 출자·출연기관을 지도하거나 감독할 수 있는 해당 사업을 “법령이나 조례에 따라 지방자치단체가 출자·출연기관에 위탁한 사업”이라고 규정하고 있고, 같은 법 제28조제1항제1호에서는 출자·출연기관에 대한 지방자치단체의 지원금을 “대통령령으로 정하는 방법과 산정 기준에 따라 계산한 금액을 말하며, 법령 또는 조례에 따라 직접 지방자치단체의 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여받은 기관의 경우에는 그 위탁 업무나 독점적 사업으로 인한 수입액을 포함한다”고 규정하고 있습니다. 위 규정들에 의할 때 지방출자출연법 역시 출자·출연기관에 대한 업무의 “대행” 뿐만 아니라 다른 법령 또는 조례에 따른 “위탁”까지도 예정하고 있는 것으로 해석되는바, 위 지방출자출연법 제25조제1항제1호 및 같은 법 제28조제1항제1호에서 규정된 지방자치단체가 출자·출연기관에 업무를 위탁할 수 있는 근거법령에 「지방자치법」 제104조제2항이 포함되지 않는다고 새길 근거는 없다 할 것입니다.
  
  또한 「지방자치법」 제104조제2항의 “공공단체”란 법령이나 조례에 따라 설치된 단체, 지방자치단체가 출연·보조를 통하여 재정적으로 그 시설의 설치·운영에 대하여 관리·감독을 할 수 있는 단체 또는 그 밖에 지방자치단체가 그 조직이나 활동 등에 대하여 법률상 또는 사실상의 영향력을 행사할 수 있는 단체 등을 말한다고 할 것인데(법제처 2010. 4. 16. 회신 10-0037 해석례 참조), 청소년육성재단은 지방출자출연법 제4조 및 남앙주시조례안에 따라 남양주시의 출연금을 기본재산으로 설립되는 출연기관으로서 그 설치ㆍ운영에 대하여 남양주시장의 관리ㆍ감독을 받게 되므로, “공공단체”에 해당한다고 보입니다.
  
  이상의 사정을 고려하면, 「지방자치법」 제104조제2항에서 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있으므로, 남양주시조례안에 지방출자출연법 제21조에 따른 대행규정과 별도로 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 남양주시장의 권한에 속하는 사무를 청소년육성재단에 위탁하는 규정을 두는 것은 가능한 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  「청소년기본법」 제3조에서는 “청소년시설”이란 청소년활동·청소년복지 및 청소년보호에 제공되는 시설을 말한다고 규정하고 있고(제6호), “청소년단체”란 청소년육성을 주된 목적으로 설립된 법인이나 대통령령으로 정하는 단체를 말한다고 규정하고 있으며(제8호), 같은 법 제18조제1항에서는 국가 및 지방자치단체는 청소년시설을 설치·운영하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 국가 및 지방자치단체는 같은 조 제1항에 따라 설치한 청소년시설을 청소년단체에 위탁하여 운영할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  또한 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제74조제2항은 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 경우에는 무상으로 물품을 대부할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제75조 각 호 외의 부분 및 제2호에서는 「지방자치법」 제104조제2항 및 제3항에 따라 지방자치단체의 장으로부터 업무를 위탁받은 자가 그 물품을 해당 위탁 업무에 직접 사용하려는 경우에 지방자치단체의 장이 그 사무 또는 사업 수행에 지장을 주지 않는 범위에서 일정 기간을 정하여 무상으로 소관 물품을 대부할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 남양주시장이 「청소년기본법」 제18조에 따라 청소년시설을 청소년육성재단에 위탁하여 운영하는 경우 남양주시조례안에 공유재산법 시행령 제75조제2호에 따라 소관 물품을 청소년육성재단에 무상으로 대부할 수 있도록 규정할 수 있는지 여부에 대한 질의로 보입니다.
  
  동일한 형식의 성문법규인 법률이 상호 모순, 저촉되는 경우에는 신법이 구법에, 그리고 특별법이 일반법에 우선하나, 법률이 상호 모순되는지 여부는 각 법률의 입법목적, 규정사항 및 그 적용범위 등을 종합적으로 검토하여 판단하여야 하고, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관하여 각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정이 적용된다고 할 것이고 어느 법이 다른 법에 대하여 우선적 효력을 가진다고 해석할 수는 없다 할 것입니다(대법원 2016. 11. 25. 선고 2014도14166 판결, 대법원 1989. 9. 12. 선고 88누6856 판결 등 참조).
  
  살피건대, 「청소년기본법」에서는 청소년의 권리 및 책임과 가정·사회·국가·지방자치단체의 청소년에 대한 책임을 정하고 청소년정책에 관한 기본적인 사항을 정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고(제1조), 청소년의 육성을 위하여 가정, 사회, 국가 및 지방자치단체에게 부여된 책임을 각 규정하고 있으며(제6조부터 제8조까지), 여성가족부장관으로 하여금 청소년정책을 총괄·조정하도록 하면서(제2장), 국가 및 지방자치단체로 하여금 청소년시설의 설치·운영하도록 하고(제18조제1항) 그에 필요한 지도·감독을 할 수 있도록 하며(제19조), 청소년시설을 청소년단체에 위탁하여 운영할 수 있도록 각 규정하고 있습니다.
  
  반면, 「지방자치법」은 지방자치단체의 법적 지위·조직·임무와 행위형식에 관한 지방자치의 기본적인 법률로서, 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형 있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다고 규정하고 있고(제1조), 지방자치단체의 업무를 수행하기 위한 집행기관으로서 지방자치단체장을 두고(제6장제1절), 동시에 지방자치단체장은 그 권한에 속한 업무를 위임·위탁할 수 있도록 규정함으로써(제104조제2항 및 제3항) 행정조직의 방대화를 억제하고 행정사무의 능률을 높이며 비용을 절감하고 행정업무를 신속하게 처리하는 것을 도모하고 있습니다(대법원 2011. 2. 10. 선고 2010추11 판결 취지 참조).
  
  위와 같이 「청소년기본법」과 「지방자치법」은 입법목적, 규정사항 등을 달리하고 있으므로 청소년시설의 위탁에 있어서 서로 모순·저촉되는 관계에 있다고는 보이지 않습니다. 따라서 「청소년기본법」제18조가 「지방자치법」 제104조제2항 및 제3항에 대하여 우선적 효력을 가진다거나, 청소년시설과 관련된 업무의 위탁에 관하여 「지방자치법」 제104조제2항 및 제3항의 적용이 배제되고 「청소년기본법」제18조만이 위탁의 근거규정이 된다고 볼 수는 없다 할 것입니다.
  
  그렇다면 공유재산법 시행령 제75조제2호에서 「지방자치법」 제104조제2항 및 제3항에 따라 지방자치단체의 장으로부터 업무를 위탁받은 자가 그 물품을 해당 위탁 업무에 직접 사용하려는 경우에 지방자치단체의 장이 그 사무 또는 사업 수행에 지장을 주지 않는 범위에서 일정 기간을 정하여 무상으로 소관 물품을 대부할 수 있다고 규정하고 있는바, 남양주시장이 청소년시설을 청소년육성재단에 위탁하여 운영하는 경우 남양주시조례안에 위 공유재산법 시행령 제75조제2호에 따라 시장이 소관 물품을 청소년육성재단에 무상으로 대부할 수 있도록 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  라. 질의 다에 대하여
  
  지방출자출연법 제18조에서는 출자·출연기관의 예산 편성 등과 관련하여, 출자·출연기관은 매 회계연도의 사업계획 등을 작성하고 그에 따른 예산을 회계연도 개시 전까지 편성하여야 한다고 규정하고 있고(제1항), 출자·출연기관은 예산이 성립되거나 변경되었을 때에는 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다고 규정하고 있는바(제2항), 이 사안은 남양주시조례안에 청소년육성재단으로 하여금 사업계획서와 예산서를 작성하여 회계연도 개시 3개월 전까지 시장의 승인을 얻어야 한다고 규정할 수 있는지 여부에 대한 질의로 보입니다.
  
  먼저, 예산의 “성립”이란 편성된 예산안이 적법한 절차에 따라 심의·의결을 거친 후의 상태를 의미한다고 할 것입니다(지방자치법 제131조, 지방재정법 제46조). 그런데 지방출자출연법 제18조제1항에서는 사업계획의 작성과 예산안의 편성 단계에서는 출자·출연기관이 지방자치단체장에게 보고하거나 승인할 것을 규정하지 않고 있습니다. 또한 지방출자출연법 제18조제2항부터 제4항까지에서는 예산이 성립되거나 변경되었을 때 출자·출연기관으로 하여금 지방자치단체장에게 보고하도록 하고, 지방자치단체장은 보고된 예산이 법령에 위반되거나 해당 지방자치단체의 회계 관계 규정 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 그 시정을 명하여야 하며, 지방자치단체장이 시정을 명한 경우 출자·출연 기관은 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다고 규정함으로써 지방자치단체장에게 시정명령 권한을 부여하고 있으나, 위 시정명령권 역시 출자·출연기관의 예산이 성립한 이후에 적용되는 사후적 권한에 해당합니다.
  
  또한 지방출자출연법 제18조제5항에서는 같은 조 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 예산의 편성 등과 그 보고와 관련하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조제2항에서는 “행정안전부장관은 법 제27조제2호에 따라 다음 연도의 예산의 편성·집행과 자금 운영에 관한 사항을 정하는 운영지침(이하 “예산편성지침”이라 한다)을 매년 6월 30일까지 지방자치단체의 장 또는 출자·출연 기관의 장에게 통보하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체의 장은 같은 조 제2항에 따라 통보받은 예산편성지침에 관한 세부 사항을 작성하여 출자·출연 기관의 장에게 통보할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 그 외 예산으로 성립하기 전의 편성된 예산안이나 사업계획에 대하여 지방자치단체장이 “승인”의 방법으로 관여할 수 있는 규정은 두지 않고 있습니다.
  
  이상과 같이 지방출자출연법령의 각 규정들에서는 출자·출연기관의 사업계획의 작성 및 예산안의 편성에 관한 지방자치단체장의 승인 권한을 부여하지 않고 있습니다. 아울러 지방출자출연법 제3조제2항에서는 지방자치단체는 출자·출연 기관의 자율적인 운영을 보장하며, 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 아니하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고 지방출자출연법 제4조제1항에서는 지방자치단체는 특정 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 재산의 전액을 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출연하여 「민법」 또는 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 남양주시조례안 제3조는 청소년육성재단을 「민법」 제32조에 따른 재단법인으로 설립한다고 규정하고 있으므로 청소년육성재단에 관한 조례의 입안에 있어서는 「민법」에 따른 법인제도의 취지를 고려하여 신중하게 접근하여야 할 것입니다.
  
  이상의 사정을 고려하면, 법령의 명시적인 근거 규정이나 위임 규정이 없이 남양주시조례안에서 청소년육성재단의 사업계획서와 예산서에 대하여 회계연도 개시 3개월 전까지 남양주시장의 승인을 받도록 하는 것은 독립법인인 청소년육성재단 운영의 독립성이나 자율성을 훼손시킬 우려가 있고, 나아가 상위법령인 지방출자출연법령 및 「민법」등에 위반될 소지가 있다고 할 것이어서 바람직하지 않다고 할 것입니다.
  
  마. 질의 라에 대하여
  
  지방출자출연법 제12조제1항부터 제3항까지에서는 출자·출연기관 신규 채용의 절차와 방법에 관한 사항을 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 출자·출연 기관은 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 직원 채용의 구체적인 절차와 방법을 내부 규정에 반영하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 남양주시조례안에서 청소년육성재단 직원 채용의 구체적인 절차와 방법을 청소년육성재단의 정관으로 정하도록 규정할 수 있는지 여부에 대한 질의로 보입니다.
  
  먼저, 재단법인의 정관은 재단법인 내부의 조직, 활동 등 단체법적 법률관계를 규율하는 최고의사를 규정한 근본규칙으로서의 지위를 가지는바, 「민법」 제43조 및 제40조는 재단법인의 정관에 기재하여야 할 사항을 직접 규정하고 있고, 같은 법 제45조제1항은 재단법인의 정관은 그 변경방법을 정관에 정한 때에 한하여 변경할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항 및 같은 법 제42조제2항은 재단법인의 정관의 변경은 주무관청의 허가를 얻지 아니하면 그 효력이 없다고 규정함으로써, 정관의 변경 등에 있어 주무관청의 허가를 얻도록 하는 등 엄격한 절차를 요구하고 있습니다.
  
  한편, 지방출자출연법 제12조에서는 공개경쟁채용시험의 원칙(제1항), 경력경쟁시험에 따른 채용이 가능한 경우(제2항) 및 불합리한 제한이나 차별의 금지(제3항)를 각 규정하면서, 같은 조 제4항에서 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 직원 채용의 구체적인 절차와 방법을 내부 규정에 반영하여야 한다고 규정하고 있는데, 위와 같은 지방출자출연법 제12조의 규정에 의할 때, 지방출자출연법 제12조제4항에서 내부 규정에 반영하도록 한 직원 채용의 구체적인 절차와 방법이란, 직원 채용이 필요한 직위·직무의 선정방법, 채용할 직원의 수, 공개경쟁시험과 경력경쟁시험의 적용 범위 및 방법, 각 시험의 구체적인 방법·시기·절차 등 세부적인 내용이라 할 것입니다. 그런데 위와 같은 사항은 청소년육성재단의 필요에 따라 자주 변경될 가능성이 높고 그 변경의 필요성 또한 클 것이라고 통상적으로 예상할 수 있는바, 위와 같은 세부적이고 구체적인 내용을 재단법인의 최고의사를 규정한 근본규칙인 정관에 규정하도록 하는 것은 정관의 성격에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
  
  또한 지방출자출연법에서는 출자ㆍ출연기관의 정관과 내부규정을 구분하여 규정하면서(제15조), 출자ㆍ출연기관 직원 채용의 구체적인 절차와 방법을 반영하여야 할 대상은 출자ㆍ출연기관의 내부규정으로 특정하고 있는바(제12조제4항), 그 취지는 직원 채용의 구체적인 절차와 방법 등 세부적인 내용은 정관이 아닌 다른 내부규정을 통하여 규율하도록 한 것이라고 해석할 수 있을 것입니다.
  
  따라서 이상의 사정들을 종합하면, 남양주시조례안에서 청소년육성재단의 직원 채용에 관한 기본적인 사항을 정관으로 정하도록 규정하고 그에 따른 구체적인 절차와 방법을 정관이 아닌 내부규정으로 정하도록 규정하는 것은 별론으로 하되, 청소년육성재단 직원 채용의 구체적인 절차와 방법을 곧바로 정관으로 정하도록 남양주시조례안에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이므로, 이상의 내용을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.