기본정보

• 질의요지

  
  

  「남양주시 노인복지기금 설치·운영 조례」에서 규정하고 있는 남양주시노인복지기금운용심의위원회의 설치·운영과 관련하여,
  
  가. 「남양주시 노인복지기금 설치·운영 조례」 제6조제2항의 남양주시노인복지기금운용심의위원회 기능 대행 규정을 삭제하고 남양주시노인복지기금의 관리·운용을 위한 별도의 기금운용심의위원회를 구성하도록 규정해야 하는지?
  
  나. 「남양주시 노인복지기금 설치·운영 조례」 제6조제2항의 남양주시노인복지기금운용심의위원회 기능 대행 규정을 삭제하고 노인복지기금의 관리·운용을 위한 별도의 기금운용심의위원회를 운영함에 있어서 이미 설치·운영되고 있는 다른 기금운용심의위원회와 통합하여 설치·운영하려는 경우, 통합 설치·운영하려는 기금운용위원회의 명칭을 “통합기금운용심의위원회”로 정할 수 있는지?
  
  다. 「남양주시 노인복지기금 설치·운영 조례」 제6조제2항의 남양주시노인복지기금운용심의위원회 기능 대행 규정을 삭제하여 노인복지기금의 관리·운용을 위한 별도의 심의위원회를 구성하는 경우, 기금운용심의위원회에 “민간전문가가 3분의 1이상 참여하도록” 한 「지방자치단체 기금관리기본법 시행령」 제7조제1항의 규정을 조례에 명시적으로 재기재해야 하는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「남양주시 노인복지기금 설치·운영 조례」 제6조제2항의 남양주시노인복지기금운용심의위원회 기능 대행 규정을 삭제하고 남양주시노인복지기금의 관리·운용을 위한 별도의 기금운용심의위원회를 구성하도록 규정해야 할 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  「남양주시 노인복지기금 설치·운영 조례」 제6조제2항의 남양주시노인복지기금운용심의위원회 기능 대행 규정을 삭제하고 노인복지기금의 관리·운용을 위한 별도의 기금운용심의위원회를 운영함에 있어서 이미 설치·운영되고 있는 다른 기금운용심의위원회와 통합하여 설치·운영하려는 경우, 통합 설치·운영하려는 기금운용심의위원회의 명칭을 “통합기금운용심의위원회”로 정할 수 있는 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  「남양주시 노인복지기금 설치·운용 조례」의 내용 중 상위법령인 「지방자치법 시행령」제7조제1항의 내용을 단순히 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것은 실익이 없을 뿐만 아니라 입법론적으로 바람직하지도 않음을 알려드립니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치단체 기금관리기본법」(이하 “지방기금법”이라 함) 제13조제1항에서는 지방자치단체는 기금의 관리ㆍ운용에 관한 중요한 사항을 심의하기 위하여 기금별로 기금운용심의위원회를 설치ㆍ운영하여야 한다. 다만, 기금을 효율적으로 운영하기 위하여 필요한 경우에는 심의위원회를 통합하여 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 기금운용심의위원회(이하 “심의위원회”라 함)의 구성과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 또한 「사회보장급여의 이용ㆍ제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률」(이하 “사회보장급여법”이라 함) 제41조제1항에서는 “시장·군수·구청장은 지역의 사회보장을 증진하고, 사회보장과 관련된 서비스를 제공하는 관계 기관·법인·단체·시설과 연계·협력을 강화하기 위하여 해당 시·군·구에 지역사회보장협의체를 둔다”고 규정하고, 같은 조 제6항에서는 같은 조 제1항부터 제5항까지에 규정된 사항 외에 지역사회보장협의체 및 실무협의체의 조직·운영에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 해당 시·군·구의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  「남양주시 노인복지기금 설치·운용 조례」(이하 “노인복지기금조례”라 함) 제6조제2항에서는 따라 위 남양주시노인복지기금심의운용위원회(이하 “남양주시 심의위원회”라 함)의 기능을 「남양주시 지역사회보장협의체 구성 및 운영 조례」(이하 “지역사회보장협의체조례”라 함)에 따라 구성·운영 하고 있는 남양주시 지역사회보장협의체에서 대행하도록 규정하고 있는바, 이 사안은 남양주시 지역사회보장협의체가 남양주시 심의위원회의 기능을 대행하도록 노인복지기금조례에서 규정할 수 있는지에 대하여 질의하고 있는 것으로 보입니다.
  
  먼저 지방기금법 제13조제1항 본문에서는 지방자치단체는 기금의 관리ㆍ운용에 관한 중요한 사항을 심의하기 위하여 기금별로 기금운용심의위원회를 설치ㆍ운영하여야 한다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 기금을 효율적으로 운용하기 위하여 필요한 경우에는 심의위원회를 통합하여 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 문언상 같은 항 단서의 “심의위원회”는 같은 항 본문에 따라 기금별로 설치ㆍ운영하는 심의위원회를 말하는 것이므로, 통합 운영할 수 있는 대상은 기금별 심의위원회라고 할 것입니다.
  
  다음으로, 「지방자치법」 제116조의2제1항 및 제2항에 따르면, 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있고, 위와 같이 설치되는 자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있도록 하고 있으나, 법령에 따라 설치된 자문기관의 경우 그 설치ㆍ운영을 지방자치단체가 임의적으로 변경할 수 없고, 또 조례를 통해 법령에서 정하고 있는 내용을 침해할 수도 없으므로(「지방자치법」 제22조 본문), 「지방자치법」 제116조의2제2항에 따라 지방자치단체가 어떠한 자문기관에 그 기능을 포함하여 운영할 수 있는 자문기관에는 개별 법령에 따라 설치된 지방자치단체의 자문기관은 제외된다고 보아야 할 것입니다(법제처 2013. 11. 8. 의견 13-0335 제시사례 등 참조).
  
  심의위원회와 지역사회보장협의체는 모두 법령에 근거를 두고 설치되는 필요적 자문기관일 뿐만 아니라, 심의위원회는 기금운용계획, 결산, 성과 분석 등 기금의 운용과 관련된 중요 사항을 심의하는 것과 달리 지역사회보장협의체는 시·군·구의 지역사회보장계획, 지역사회보장조사, 사회보장급여 제공, 사회보장 추진 등 지역의 사회보장 증진을 위한 민관협력 강화와 관련된 사항을 심의하는 등 서로 상이한 기능을 하도록 지방기금법령과 사회보장급여법령에서 각각 규정되어 있는바, 결국 지역사회보장협의체가 심의위원회의 기능을 대신하도록 하는 것은 법령에 따라 설치된 자문기관의 설치·운영에 관한 사항을 지방자치단체가 조례를 통하여 임의적으로 변경하는 것으로 보입니다. 따라서 심의위원회와 지역사회보장협의체에 「지방자치법」 제116조의2제2항이 적용되는 것으로 보기는 어렵고, 지역사회보장협의체가 심의위원회의 기능을 대신하도록 하는 것은 적절하지 않은 것으로 보입니다.
  
  나아가 지역사회보장협의체의 기능은 사회보장급여법 제41조제2항에서 한정적으로 열거되어 있으므로 사회보장급여법에서 정한 기능 외에 조례로 지역사회보장협의체에 다른 기능을 부가하는 것은 「지방자치법」 제22조 본문에 위배될 소지가 있어 보이는 점, 달리 지방기금법에서 조례로 정하는 바에 따라 심의위원회의 기능을 다른 위원회 등이 대신할 수 있도록 하는 등의 규정을 찾기 어려운 점 등을 고려하여 보더라도, 지역사회보장협의체가 심의위원회의 기능을 대신하도록 하는 것은 적절하지 않은 것으로 보입니다.
  
  따라서 노인복지기금조례 제6조제2항의 남양주시 심의위원회 기능 대행 규정을 삭제하고 남양주시노인복지기금의 관리·운용을 위한 별도의 기금운용심의위원회를 구성하도록 규정해야 할 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  앞서 살펴본 바와 같이, 지방기금법 제13조제1항에서는 지방자치단체로 하여금 기금의 관리ㆍ운용에 관한 중요한 사항을 심의하기 위하여 기금별로 심의위원회를 설치ㆍ운영하도록 하되, 다만 기금을 효율적으로 운영하기 위하여 필요한 경우에는 심의위원회를 통합하여 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 심의위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항을 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 심의위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 향후 남양주시가 노인복지기금조례 제6조제2항을 삭제하고 남양주시 심의위원회를 별도로 구성하여 위 심의위원회를 기존에 설치·운영되고 있는 다른 심의원회와 통합하여 설치·운영하려고 할 경우, 통합 설치·운영되는 심의위원회의 명칭을 “통합기금운용심의위원회”로 정할 수 있는지를 질의하고 있는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 법령에 위배되지 않아야 한다는 것을 의미합니다(대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조). 따라서 상위법령에서 자치구에 설치하도록 한 위원회의 명칭을 조례로 변경하는 것이 상위법령에 위배되는지가 문제될 수 있습니다. 또한 법령에서 지방자치단체에 두는 자문기관의 설치를 정하고 있는 경우, 이러한 법령의 규정은 그 자문기관의 명칭·심의사항·구성방법 등에 대하여 지방자치단체의 권한에 일정한 제한을 부과하고 있다고 볼 것이고, 해당 지방자치단체는 그 자문기관을 법령에서 정한 명칭과 형태로 조직·운영할 의무가 있다고 할 것입니다(법제처 2010. 2. 1. 회신 09-0395 해석례 참조). 따라서 남양주시에서 남양주시 심의위원회를 다른 심의위원회와 통합하되 그 명칭을 “통합기금운용심의위원회”로 정할 수 있는지 여부는 심의위원회의 설치 및 운영에 관하여 규정하고 있는 지방기금법 제13조의 문언 및 취지를 살펴보아야 할 것입니다.
  
  살피건대, 지방기금법 제13조제1항에서는 기금별로 심의위원회를 설치·운영하도록 하되 기금의 효율적 운용을 위하여 심의위원회를 통합하여 설치·운영할 수 있도록 규정하면서도 통합 운영할 심의위원회의 명칭에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 않은 점, 위와 같은 규정방식은 지방기금법 제13조제1항 본문에서 원칙적으로 기금별로 심의위원회를 따로 두도록 한 이상 복수의 심의위원회를 통합하려는 경우 통합 대상인 기금별 심의위원회의 명칭이 매우 다양할 것인데, 그 모든 경우를 가정하여 통합 심의위원회의 명칭을 법령에서 미리 확정적으로 규정하여 두는 것은 매우 어렵다는 법령 기술상의 한계를 고려한 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 지방기금법이 여러 기금을 통합하여 설치되는 심의위원회의 명칭을 반드시 일의적으로 한정할 것을 요구하는 것으로 보이지는 않습니다. 다만 지방기금법 제13조제1항에서 같은 조 제2항 각 호의 사항을 심의할 위원회의 명칭을 “기금운용심의위원회”라고 특정하고 있는 이상, 위 규정은 통합되는 심의위원회의 제명방식에 대한 지방자치단체의 권한에 “기금운용심의위원회”라는 명칭을 포함시킬 제한은 부과하고 있다고 해석되는바, 지방기금법이 통합 심의위원회의 명칭을 일의적으로 한정한 것은 아니라고 하더라도 그 명칭에 “기금운용심의위원회”라는 문언은 포함되어야 할 것으로 보입니다.
  
  따라서 노인복지기금조례 제6조제2항의 남양주시 심의위원회 기능 대행 규정을 삭제하고 노인복지기금의 관리·운용을 위한 별도의 심의위원회를 운영함에 있어서 이미 설치·운영되고 있는 다른 심의위원회와 통합하여 설치·운영하려는 경우, 통합 설치·운영하려는 심의위원회의 명칭을 “통합기금운용심의위원회”로 정할 수 있는 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  일반론으로, 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 아울러 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우 재기재한 내용의 법률이 개폐되는 경우 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있기 때문에 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있습니다(법제처 2014. 2. 7. 의견 14-0026 제시사례 참조).
  
  지방기금법 제13조제3항에서는 심의위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제7조제1항에서는 심의위원회에 기금운용 또는 기금 관련 분야에 관한 전문지식을 갖춘 민간전문가가 3분의 1이상 참여하도록 하여야 한다고 규정하고 있습니다. 따라서 남양주시에서 노인복지기금의 관리·운용을 위한 별도의 심의위원회를 구성하고 관련 사항을 조례로 규정하면서 심의위원회의 구성과 관련하여 “민간전문가가 3분의 1이상 참여하도록” 하는 규정을 기재하는 경우, 이는 지방기금법 시행령 제7조제1항을 단순히 확인하고 재기재하는 것에 해당한다 할 것입니다.
  
  따라서, 노인복지기금조례의 내용 중 상위법령인 「지방자치법 시행령」제7조제1항의 내용을 단순히 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것은 실익이 없을 뿐만 아니라 입법론적으로 바람직하지도 않음을 알려드립니다.