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• 질의요지

  
  

  가. 「세종특별자치시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 일부개정조례안」에서 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조제1항제1호 및 제5호에 해당하지 않는 지역 중 「하천법」 제10조에 따른 하천구역의 경계선으로부터 1000m 이내 지역을 가축사육 제한구역으로 규정할 수 있는지?
  
  나. 「세종특별자치시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례일부개정조례안」에서 가축사육 제한구역에서 축사 증ㆍ개축 시 악취저감을 위한 안개분무시설을 밀폐된 구조가 아닌 배출시설 및 처리시설 전체에 설치하여야 한다고 규정하거나, 축사 신축 시 해당 가축사육 제한 범위 이내에 주민등록이 되어 있는 세대의 3분의 2 이상의 세대주 동의를 받아야 한다고 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  아래 이유를 참조하시기 바랍니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  「세종특별자치시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 일부개정조례안」에서 가축사육 제한구역에서 축사 증ㆍ개축 시 악취저감을 위한 안개분무시설을 밀폐된 구조가 아닌 배출시설 및 처리시설 전체에 설치하여야 한다고 규정하거나, 축사 신축 시 해당 가축사육 제한 범위 이내에 주민등록이 되어 있는 세대의 3분의 2 이상의 세대주 동의를 받아야 한다고 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 공통사항
  
  「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제2조3호에서는 배출시설이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 “축사”ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 제8조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활 환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호), 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(제2호), 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역(제3호), 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역(제4호), 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역(제5호)의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  또한,「하천법」 제1조에서는 하천법은 하천사용의 이익을 증진하고 하천을 자연친화적으로 정비ㆍ보전하며 하천의 유수(流水)로 인한 피해를 예방하기 위하여 하천의 지정ㆍ관리ㆍ사용 및 보전 등에 관한 사항을 규정함으로써 하천을 적정하게 관리하고 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제1호에서는 하천은 지표면에 내린 빗물 등이 모여 흐르는 물길로서 공공의 이해에 밀접한 관계가 있어 같은 법 제7조제2항 및 제3항에 따라 국가하천 또는 지방하천으로 지정된 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제10조제1항에 따르면 하천구역은 하천기획계획에 계획제방이 있는 곳은 그 계획제방의 부지 및 그 계획제방으로부터 하심측의 토지 등을 말하는 것으로 되어 있습니다.
  
  한편, 「세종특별자치시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “세종시조례안”이라 함) 제1조에서는 이 조례는 가축분뇨법에서 위임한 가축사육 제한 지역의 지정에 관한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함으로써 주민의 생활환경 보전 및 보건 향상에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제4조제1항에 따른 별표에서는 「하천법」 제10조 적용지역인 하천구역의 경계선으로부터 1000m 이내 지역을 가축사육 제한구역의 하나로 지정하고 있고, 가축사육 일부제한구역에서 배출시설 신축 시 해당 가축사육 제한범위 이내에 주민등록이 되어 있는 세대의 3분의 2 이상의 세대주 동의를 받아야 한다고 규정하고 있습니다. 또한, 같은 조례안 제4조제3항에서는 배출시설 설치 허가 또는 신고를 받아 운영 중인 시설로 천재지변 및 가축전염병 예방을 위해 멸실 또는 철거 후 재축하는 경우(제1호), 해당 부지 내 시설의 전부 또는 일부를 철거 후 기존에 허가 또는 신고 받은 규모 이하로 개축하는 경우(제2호), 기존 배출시설 면적의 100분의 20 이하의 범위에서 1회에 한정하여 증축하는 경우(제3호)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 가축사육 제한구역에서도 가축분뇨배출시설을 신축, 증축 또는 개축할 수 있도록 하면서, 이 경우 악취저감을 위한 안개분무시설을 밀폐된 구조가 아닌 배출시설 및 처리시설 전체에 설치하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  이 사안에서는「세종특별자치시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 일부개정조례안」에서 가축분뇨법 제8조제1항제1호 및 제5호에 해당하지 않는 지역 중 하천구역 주변지역(이하 “하천구역 주변지역”이라 함)을 가축사육 제한구역으로 규정할 수 있는지 문제되는 것으로 보입니다.
  「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제ㆍ개정할 수 있고, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하는바, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미한다고 할 것이므로(대법원 2007. 12. 13. 선고, 2006추52 판결 참조), 지방자치단체가 조례를 제ㆍ개정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
  
  살피건대, 가축분뇨법 제8조제1항에서는 시장은 지역주민의 생활 환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(제2호), 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항 등에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역(제3호), 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역(제4호) 등 중에서 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있으므로, 조례로 하천구역 주변지역을 가축사육 제한가능 구역으로 규정하려면 이러한 지역 중에서 지역주민의 생활 환경보전 및 상수원 수질보존을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 해당하여야 할 것입니다.
  
  따라서, 귀 시에서 전문적ㆍ기술적 판단과 정책적 고려에 따라 하천구역 주변지역이 상수원보호구역 또는 특별대책지역이거나, 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호구역으로 지정하는 「수도법」 제7조의 취지 및 환경오염ㆍ환경훼손 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역과 환경기준을 자주 초과하는 지역을 특별대책지역으로 지정ㆍ고시하는 「환경정책기본법」 제38조의 취지에 비추어 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(가축분뇨법 제8조제2호)이라고 판단하거나, 하천구역 주변지역이 수변구역(같은 법 제8조제1항제3호)또는 환경기준을 초과한 지역(같은 법 제8조제1항제4호)에 해당하는 것으로 밝혀져 상수원 수질보존을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 해당하는 경우라면 세종시조례안에서 가축사육 제한 가능 구역으로 규정할 수 있을 것으로 보입니다. 그러나, 만약 하천구역 주변지역의 일부라도 가축분뇨법 제8조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는다면, 그 하천구역 주변지역을 일괄적으로 가축사육 제한 가능 구역으로 규정하는 것은 가축분뇨법 제8조제1항에 맞지 않게 되므로 이 경우에는 세종시조례안 입안에 유의하시기 바랍니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  이 사안에서는 세종시조례안에서 가축사육 제한구역에서 축사 증ㆍ개축 시 악취저감을 위한 안개분무시설을 밀폐된 구조가 아닌 배출시설 및 처리시설 전체에 설치하여야 한다고 규정하거나, 축사 신축 시 해당 가축사육 제한 범위 이내에 주민등록이 되어 있는 세대의 3분의 2 이상의 세대주 동의를 받아야 한다고 규정할 수 있는지 문제되는 것으로 보입니다.
  
  조례에 대한 법률의 위임 범위에 관하여는 “헌법이 지방자치단체에 대하여 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지로 볼 때, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참조)”고 할 것이고, 가축분뇨법 제8조제1항에서는 지역주민의 생활 환경보전 및 상수원 수질 보존 등을 위하여 조례로 일정한 지역을 가축사육 제한지역으로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있는 것으로 보이므로, 이러한 위임에 따라 조례를 제정하는 경우에는 가축사육 제한지역의 지정뿐만 아니라 가축사육 제한지역에서 예외적으로 가축사육을 허용하는 내용 또한 조례로 정할 수 있고, 더 나아가 가축사육 제한지역이라 하더라도 필요한 경우 기존 축사에 대한 증ㆍ개축 등을 허용할지 여부와, 허용하는 경우의 구체적인 허용범위와 그 요건을 정하는 것은 가능할 것으로 보입니다(법제처 2010. 8. 23. 회신 10-0200 해석례 및 법제처 2015. 7. 24. 회신 15-0139 의견 참조)
  
  이러한 법령의 규정 내용 및 취지에 비추어 보면, 세종시조례안 제4조제3항에서 배출시설 설치 허가 또는 신고를 받아 운영 중인 시설로 천재지변 및 가축전염병 예방을 위해 멸실 또는 철거 후 재축하는 경우 등 가축사육 제한구역 내 축사 증ㆍ개축이 허용되는 경우에 악취저감을 위한 안개분무시설을 밀폐된 구조가 아닌 배출시설 및 처리시설 전체에 설치하여야 한다고 규정하거나, 가축사육 일부제한구역 내에서 축사 신축 시 해당 가축사육 제한 범위 이내에 주민등록이 되어 있는 세대의 3분의 2 이상의 세대주 동의를 받아야 한다고 규정하는 것은 가축분뇨법 제8조제1항에서 조례로 정하도록 한 위임범위를 벗어난 것으로 보이지 않습니다.
  
  따라서, 세종시조례안에서 가축사육 제한구역에서 축사 증ㆍ개축 시
  악취저감을 위한 안개분무시설을 밀폐된 구조가 아닌 배출시설 및 처
  리시설 전체에 설치하여야 한다고 규정하거나, 축사 신축 시 해당 가
  축사육 제한 범위 이내에 주민등록이 되어 있는 세대의 3분의 2 이상
  의 세대주 동의를 받아야 한다고 규정할 수 있을 것으로 보입니다.