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• 질의요지

  
  

  2017년 12월 21일 충청북도 제천시 하소동 71-7에 소재한 노블휘트니스스파 화재(「재난 및 안전관리 기본법」 제60조제2항에 따라 특별재난지역으로 선포되지 아니함을 전제함) 사고로 사상자가 발생한 것과 관련하여,
  
  가. 충청북도가 화재로 인한 피해자에게 「충청북도 사회재난 및 복구 지원 조례」에 따른 지원 외에 일실수입, 위자료 및 장제비 등 보상금을 지원하는 사항을 별도의 충청북도 조례로 규정하는 것이 가능한지?
  
  나. 조례 제정 당시 화재 원인을 제공한 자가 무자력인 경우에도 충청북도가 부담한 비용에 대하여 화재 원인을 제공한 자에게 구상권을 행사할 수 있도록 하는 내용의 조례를 규정하는 것이 가능한지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참조하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「충청북도 제천 노블휘트니스스파 화재사고 피해구제 및 지원 등을 위한 조례안」 (이하 “충청북도조례안”이라 함) 제1조에서는 2017년 12월 21일 충청북도 제천시 하소동 71-7에 소재한 노블휘트니스스파 화재(「재난 및 안전관리 기본법」 제60조제2항에 따라 특별재난지역으로 선포되지 아니함을 전제함. 이하 “제천화재”라 함) 사고로 발생한 사상자에 대하여 보상금을 지급함으로써 사상자 및 그 가족을 위로하고, 지역사회의 안정에 이바지하는 것을 목적(제1조)으로 하는 조례안으로서, 충청북도조례안 제2조에서는 이 조례에서 보상금이란 「충청북도 사회재난 구호 및 복구지원 조례」(이하 “충청북도사회재난조례”라 함) 제1항제1호에서 정하고 있는 지원금 이외에 일실수입, 위자료 및 장제비 등 일체를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제3조제1항에서는 보상금의 지급대상은 제천 노블휘트니스스파 복합건물 화재사고로 인한 사상자에 한한다고 규정하고 있습니다.
  
  먼저 관련 법령의 내용을 살펴보면, 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “재난안전법”이라 한다) 제3조제1호에서는 “재난”이란 국민의 생명·신체·재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서, 자연재난(태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사(黃砂), 조류(藻類) 대발생, 조수(潮水), 화산활동, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해)과 사회재난[화재ㆍ붕괴ㆍ폭발ㆍ교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다)ㆍ화생방사고ㆍ환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지ㆍ통신ㆍ교통ㆍ금융ㆍ의료ㆍ수도 등 국가기반체계의 마비, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 따른 감염병 또는 「가축전염병예방법」에 따른 가축전염병의 확산 등으로 인한 피해)을 말한다고 규정하고 있고, 재난안전법 제66조제3항에서는 국가와 지방자치단체는 재난으로 피해를 입은 시설의 복구와 피해주민의 생계 안정을 위하여 사망자ㆍ실종자ㆍ부상자 등 피해주민에 대한 구호(제1호] 등의 지원을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 제3항에 따른 지원기준 중 특별재난지역으로 선포된 지역의 사회재난 등에 대해서는 대통령령으로 정하고, 특별재난지역으로 선포되지 아니한 지역의 사회재난에 대해서는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.
  
  재난안전법 제66조제4항에 따라 특별재난지역으로 선포되지 않은 지역에서의 피해자 지원 등을 위하여 제정된 충청북도사회재난조례는 충청북도에서 발생한 사회재난에 대하여 피해자의 생활안정과 피해수습 지원을 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제5조제1항에서는 충청북도지사 또는 시장ㆍ군수는 재난피해자의 생활안정 및 피해수습을 위한 「사회재난 구호 및 복구 비용 부담기준 등에 관한 규정」(대통령령)에서 정하는 생활안정지원, 간접지원, 피해수습지원이나 그 밖에 도 대책본부회의에서 결정한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 충청북도지사는 제1항의 지원에 필요한 지원금액 등의 지원기준을 도 대책본부회의 심의를 거쳐 확정한다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 충청북도가 제천화재로 인한 피해자에게 충청북도사회재난조례에 따른 지원에 더하여 별도로 일실수입, 위자료 및 장제비 등 보상금을 지원하는 사항을 별도의 충청북도 조례로 규정하는 것이 가능한지를 질의하는 것으로 보입니다.
  「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 조례 제정이 되는 그 사무는 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 등 참조), ‘법령의 범위 안에서’는 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’를 의미(대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 등 참조)하므로, 지방자치단체가 조례를 제정하기 위해서는 조례로 정하려는 사항이 자치사무나 단체위임사무에 해당하고 그 내용이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
  
  우선, 2017년 12월 21일 발생한 제천화재의 피해자에 대한 보상금 지원사무가 충청북도의 사무에 해당하는지에 대해 검토가 필요합니다.
  
  「지방자치법」 제9조제2항제6호나목에서는 지역의 화재예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사 및 구조ㆍ구급을 자치사무의 예시로 제시하고 있고, 재난안전법 제3조제3호에서는 “재난관리”란 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5호가목에서는 “재난관리책임기관”이란 재난관리업무를 하는 중앙행정기관 및 지방자치단체를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조에서는 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로 부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응ㆍ복구하기 위한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하여 재난 예방 및 피해 복구의 주체로 지방자치단체를 규정하고 있으며, 재난안전법 제55조제1항, 제61조 및 제66조제3항에서는 재난대비능력 보강을 위한 재정상의 조치, 특별재난지역에 대한 재정지원 및 피해시설의 복구비 지원 등의 주체에 지방자치단체를 포함하여 지방자치단체가 재난에 대한 경비부담의 한 주체임을 밝히고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 사회재난인 제천화재로 피해를 입은 피해자의 구호를 위하여 피해자에 대한 보상금을 지원하는 사무는 자치사무에 포함될 수 있다고 할 것입니다.
  
  이에 대하여 이 사안은 제천시에서 발생한 화재로 인한 피해자에 대한 지원과 관련한 사항이므로, 이와 관련한 재정 지원 사무는 기초지방자치단체인 제천시의 소관 사무로서 광역지방자치단체인 충청북도의 소관 사무로 볼 수 없다는 이견이 있을 수 있으나, 일반적으로 법령에서 “지방자치단체”를 규정하고 있는 경우 「지방자치법」 제2조제1항에 따른 시ㆍ도(제1호)와 시ㆍ군ㆍ구(제2호) 두 종류 중 어느 한 종류만을 규정하거나 한 종류만으로 한정되는 것으로 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 두 종류의 지방자치단체를 모두 의미한다고 보아야 할 것인 점(법제처 2011. 12. 8. 회신 11-0581 해석례 참조), 재난안전법 제16조에서는 시ㆍ도에는 시ㆍ도지사가 본부장이 되는 시ㆍ도재난안전대책본부를, 시ㆍ군ㆍ구에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 본부장이 되는 시ㆍ군ㆍ구재난안전대책본부를 각각 둘 수 있도록 하면서 그 구성과 운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 충청북도의 관할 구역 내에 있는 제천시에서 발생한 화재로 피해를 입은 피해자의 구호를 위하여 피해자에 대한 보상금을 지원하는 사무는 제천시 뿐만 아니라 충청북도의 자치사무에도 포함될 수 있다고 할 것입니다.
  
  다음으로, 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 충청북도가 제천화재로 인한 피해자에게 일실수입, 위자료 및 장제비 등 보상금을 지원하는 사항을 충청북도 조례로 규정하는 것이 가능한지를 판단하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  살피건대, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 이 사안에서는 재난안전법이 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는지 여부를 살펴보면, 재난안전법 제66조제3항 각 호 외의 부분 본문에서는 국가와 지방자치단체는 재난으로 피해를 입은 시설의 복구와 피해주민의 생계 안정을 위하여 같은 항 각 호의 지원을 할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 각 호에서 사망자ㆍ실종자ㆍ부상자 등 피해주민에 대한 구호(제1호), 주거용 건축물의 복구비 지원(제2호), 고등학생의 학자금 면제(제3호) 등을 정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 사회재난으로서 제60조제2항에 따라 특별재난지역으로 선포되지 아니한 지역의 재난에 대해서는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있는데, 재난안전법 제66조제3항제1호에서 지원대상으로 규정하고 있는 재난의 “피해주민에 대한 구호”라 함은 재난으로 인한 “어려움에 처한 사람을 도와 보호하거나 병자나 부상자를 간호하거나 치료함”(표준국어대사전 참조)을 의미하는 점에 비추어 볼 때, 재난안전법 제66조제3항제1호에 따른 재난의 “피해주민에 대한 구호”에는 사회재난인 화재 피해자에게 일실수입, 위자료 및 장제비 등 보상금을 지원하는 것이 포함되는 것으로 보이므로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 지원 요건에 해당하는지 판단할 필요 없이 같은 항 제1호에 따른 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 할 것이므로, 이에 대해서도 재난안전법 제66조제4항에 따라 충청북도사회재난조례와는 별도의 충청북도의 조례로 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
  
  참고로, 충청북도사회재난조례 제5조제1항제2호에서는 “도지사 또는 시장ㆍ군수는 재난피해자의 생활안정 및 피해수습을 위하여 같은 항 제1호 각 목 외에 도 대책본부회의에서 결정한 지원을 할 수 있다”고 규정하고 있으므로, 별도의 조례를 제정하지 않는 경우에도 같은 조례 제5조제1항제1호의 지원기준을 개정하여 충청북도조례안으로 지원하려는 사항 중 충청북도사회재난조례에 포함되지 않는 지원 내용을 추가하여 규정하거나, 같은 조례 제5조제1항제2호에 따라 재난안전법 제66조제3항 각 호에 해당하는 지원을 하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
  
  한편, 충청북도가 제천화재의 피해자 구호를 위하여 별도로 충청북도조례안의 입안을 추진하는 경우에 충청북도가 제천화재로 인한 피해자에게 일실수입, 위자료 및 장제비 등 보상금을 지원하도록 하는 내용의 조례안 규정이 상위법령에 위반되지 않아야 하는데, 재난안전법 제66조제3항 단서에서는 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 같은 종류의 보상금 또는 지원금을 지급하거나 사회재난으로 피해를 유발한 원인자가 보험금 등을 지급하는 경우에는 그 보상금, 지원금 또는 보험금 등에 상당하는 금액은 지급하지 아니한다고 규정하고 있으므로, 보상 지원의 대상이나 기준 등을 규정할 때에 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 지원하는 보상금 또는 지원금 및 해당 피해를 유발한 원인자가 지급하는 보험금과 중복지원이 되지 아니하도록 조례 입안에 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다.
  
  또한, 이 사안의 충청북도조례안으로 제천화재 피해자에 대하여 특별재난지역으로 선포된 지역의 같은 정도의 피해자 보다 높은 수준의 지원을 하는 결과가 된다면 충청북도가 향후 사회재난 피해자 지원에 대한 입법정책을 추진함에 있어서 일관성을 유지하기 힘들 우려가 있는 점, 충청북도사회재난조례에서 정한 기준 보다 높은 수준의 지원을 하는 것에 대한 합리적인 이유가 없다면 유사한 다른 화재로 인한 사상자에 대한 지원과 관련하여 형평의 문제가 발생할 수 있다는 점 등을 면밀하게 검토할 필요가 있는 것으로 보입니다.
  
  따라서, 충청북도가 화재로 인한 피해자에게 충청북도사회재난조례에 따른 지원 외에 일실수입, 위자료 및 장제비 등 보상금을 지원하는 사항을 별도의 충청북도 조례로 규정하는 것이 가능하다고 할 것이나, 조례입안 시 중복지원이 되거나 형평성에 반하지 아니하도록 하여야 할 것입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  충청북도조례안 제11조에서는 충청북도는 이 조례에 따라 사상자에게 지급한 보상금에 대하여 관계법령에 따른 배상책임이 있는 자에게 구상할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 조례 제정 당시 화재 원인을 제공한 자가 무자력인 경우에도 충청북도가 화재 원인을 제공한 자에 대하여 구상권을 행사할 수 있도록 하는 내용의 조례를 규정하는 것이 가능한지를 질의하는 것으로 보입니다.
  
  살피건대, 충청북도조례안 제11조에서 규정하려는 내용은 재난안전법 제66조제6항에서 국가 또는 지방자치단체는 구호 및 복구비 등을 지원한 사회재난의 원인을 제공한 자가 따로 있는 경우에는 그 원인제공자에게 국가 또는 지방자치단체가 부담한 비용의 전부 또는 일부를 청구할 수 있도록 규정한 것과 동일 또는 유사한 내용으로 보여집니다.
  
  그런데, 재난안전법 제66조제6항의 입법취지는 사회재난 원인제공자에 대한 책임부담 원칙을 명확히 함으로써 도덕적 해이의 소지를 사전에 방지하기 위한 것입니다. 이는 사법상 자신이 책임질 채무가 아닌 채무를 변제한 자는 자신의 책임을 넘어서는 부분에 대한 변제에 대하여 최종책임자게 구상권을 행사하도록 하는 사법상 법리를 공법관계에서 명확히 규정한 것으로서, 이러한 구상권의 발생요건은 채무자 또는 원인제공자의 책임을 전제로 하는 것이지 채무자 또는 원인제공자의 변제능력을 전제로 하는 것은 아니라고 할 것인 점에 비추어 볼 때, 충청북도조례안 제11조에 따라 충청북도가 사상자에게 지급한 보상금이 재난안전법 제66조제6항에 따라 충청북도가 원인제공자에게 청구할 수 있는 범위와 일치한다면 그 부분에 대하여 조례 제정 당시 화재 원인을 제공한 자가 무자력인지 여부와 관계없이 충청북도가 화재 원인을 제공한 자에 대하여 구상권을 행사할 수 있도록 하는 내용의 조례를 규정한다고 하더라도 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다.
  
  그러나, 구상권 행사의 범위 등 구상권에 관한 사항은 재난안전법이나 「민법」 등 법률에 따라 정해지는 것인 점, 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것은 바람직하지 않은 점, 구상권에 관한 사항처럼 권리ㆍ의무에 관한 사항은 법령의 위임이 필요하다고 할 것이나 그러한 위임이 없는 점, 아울러 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재하는 경우 재기재한 법률이 개폐되었음에도 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하면 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있기 때문에 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있는 점 등을 참고할 때 조례에 규정하지 아니하는 것이 바람직할 것으로 판단됩니다.