기본정보

• 질의요지

  
  

  「광주시 도시계획 조례」 제1항제2호 단서에 해당하지 아니하는 건축물의 건축을 위한 토지의 경우, 같은 조 제4항에 따라 광주시도시계획위원회의 심의 또는 자문을 거쳐 개발행위를 허가할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등의 개발행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 같은 항 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  이에 따라 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2에서는 개발행위허가의 기준과 관련하여 분야별 검토사항과 개발행위별 검토사항을 규정하고 있고, 같은 별표 제1호가목(3)에서는 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 국토교통부령으로 정하는 방법에 따라 산정한 해당 토지의 경사도 및 임상(林相), 표고, 인근 도로의 높이, 배수(排水) 등 그 밖에 필요한 사항에 대하여 도시ㆍ군계획조례로 정하는 기준에 적합할 것을 규정하고 있으며, 같은 목 (4)에서는 같은 목 (3)에도 불구하고 골프장, 스키장, 기존 사찰, 풍력을 이용한 발전시설 등 개발행위의 특성상 도시ㆍ군계획조례로 정하는 기준을 그대로 적용하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우, 지형 여건 또는 사업수행상 도시ㆍ군계획조례로 정하는 기준을 그대로 적용하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우에는 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등에 관한 조치가 포함된 개발행위내용에 대하여 해당 도시계획위원회(제55조제3항제3호의2 각 목 외의 부분 후단 및 제57조제4항에 따라 중앙도시계획위원회 또는 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거치는 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 시ㆍ도도시계획위원회를 말한다)의 심의를 거쳐 도시ㆍ군계획조례로 정하는 기준을 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  「광주시 도시계획 조례」(이하 “광주시조례”라 함) 제23조제1항에서는 국토계획법 시행령 별표 1의2 제1호가목(3)에 따라 시장은 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한정하여 개발행위를 허가할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제2호 본문에서는 그 요건으로 경사도가 20도 미만인 토지를 규정하고 있고, 같은 호 단서에서는 「건축법 시행령」별표 1 제3호바목, 제14호가목, 제23호부터 제25호까지의 건축물(이하 “공공업무시설등”이라 함)의 건축을 위한 토지 중 광주시도시계획위원회의 자문을 거친 경우에는 제외한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제1항은 광주시도시계획위원회의 심의 또는 자문을 거쳐 개발행위를 허가하는 경우 등에는 적용하지 아니한다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 광주시조례 제23조제1항제2호 단서에 따른 공공업무시설등이 아닌 건축물의 건축을 위한 토지의 경우, 같은 조 제4항에 따라 광주시도시계획위원회의 심의 또는 자문을 거쳐 개발행위를 허가할 수 있는지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.
  
  우선, 문언을 중심으로 살펴보면 광주시조례 제23조제4항에서는 다른 제한 없이 “제1항은 시도시계획위원회의 심의 또는 자문을 거쳐 개발행위를 허가하는 경우 --(중략)-- 적용하지 아니한다”라고 규정하여 광주시도시계획위원회의 심의 또는 자문을 거쳐 개발행위를 허가하는 경우에는 같은 조례 제1항에 따른 개발행위허가의 기준 전체가 적용되지 않도록 규정한 것으로 보이므로, 광주시조례 제23조제1항제2호 단서에 따른 공공업무시설등의 건축을 위한 토지에 해당하지 아니하더라도 같은 조 제4항에 따라 광주시도시계획위원회의 심의 또는 자문을 거쳐 개발행위를 허가할 수 있다고 해석할 소지가 있는 것으로 보입니다.
  
  그러나, 이러한 규정을 그대로 해석ㆍ적용하기에는 몇 가지 점에서 문제가 있는 것으로 보입니다.
  
  첫째, 광주시조례 제23조제4항을 문언 해석할 경우, 같은 조 제1항제2호 단서에 따른 공공업무시설등의 건축을 위한 토지는 물론 같은 항 각 호에 따른 기준에 해당하는 다른 토지도 광주시도시계획위원회의 심의 또는 자문을 거쳐 개발행위를 허가할 수 있는 것으로 해석할 여지가 있는데, 이 경우 광주시조례 제23조제1항제2호 단서에서 공공업무시설등의 건축을 위한 토지의 경우에 한정하여 광주시도시계획위원회의 자문을 거치면 예외적으로 개발행위를 허가할 수 있도록 규정한 것이 아무런 의미가 없게 됩니다.
  
  둘째, 광주시조례 제23조제1항 각 호에서 개발행위 허가의 요건을 상세히 규정하고 있음에도 불구하고, 같은 조 제4항에서는 광주시도시계획위원회의 심의 또는 자문을 거치면 같은 조 제1항의 요건을 충족하는 것과 관계없이 개발행위를 허가할 수 있는 것처럼 규정하고 있는바, 같은 조 제1항과 제4항의 전반적인 관계에 있어 의문의 여지가 있습니다.
  
  셋째, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제1호가목(3)에서 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우 도시ㆍ군계획조례로 개발행위기준을 정하도록 위임하면서, 같은 목(4)에서는 개발행위의 특성상 도시ㆍ군계획조례로 정하는 기준을 그대로 적용하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우에는 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등에 관한 조치가 포함된 개발행위내용에 대하여 해당 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시ㆍ군계획조례로 정하는 기준을 완화하여 적용할 수 있도록 규정하고 있는바, 광주시조례 제23조제4항에서 이와 같은 법령상 요건과 관계없이 광주시도시계획위원회의 심의 또는 자문을 거치면 같은 조 제1항의 기준을 적용하지 않을 수 있는 것처럼 규정하고 있는 것은 위 국토계획법 시행령의 관련 규정과의 관계에서 혼란을 야기할 소지가 없지 않습니다.
  
  따라서, 이와 같은 법리적 문제가 있는 것으로 보이는 규정을 조속히 정비하여 입법적으로 이 사안의 문제를 해결하는 것이 바람직한 것으로 보입니다.