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• 질의요지

  
  

  전주시에서는 조례로 “좋은 식단제”를 이행하는 일반음식점으로서 시장이 1년 단위로 지정 또는 재지정한 모범업소에 대하여 신청을 받아 수돗물의 요금을 할인할 수 있도록 규정하고 있는바,
  
  같은 조례를 개정하여 수돗물의 요금 할인대상인 모범업소에 대하여 수돗물의 요금을 할인하는 경우, 「식품위생법」에 따른 행정처분을 받은 때에 해당 연도 중 할인받은 수돗물의 요금을 반환하도록 하는 조건을 부가하는 내용을 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참조하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「수도법」 제3조제22호에서는 일반수도사업자란 같은 법 제17조제1항에 따른 일반수도사업의 인가를 받아 경영하는 자(지방자치단체 포함)를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제38조제1항에서는 일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하되, 수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 일반수도사업자는 장애인 등과 교육시설ㆍ사회복지시설 등 대통령령으로 정하는 공익시설에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금을 할인하여 줄 수 있도록 규정하고 있고, 「수도법 시행령」 제53조의2제1항에서는 할인대상 공익시설을 「초ㆍ중등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교(제1호), 「사회복지사업법」 제2조제3호에 따른 사회복지시설(제2호), 그 밖에 지방자치단체의 조례로 정하는 시설(제3호)로 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 「수도법」 제38조제3항에 따른 수돗물의 요금 할인율 등 수돗물의 요금 할인에 관한 구체적인 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  「전주시 상수도 급수 조례 일부개정조례안」(이하 “전주시조례안”이라 함) 제24조제1항에서는 수도사용요금은 수도사용자 등으로부터 징수한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제37조제1항제4호에서는 좋은 식단제를 이행하는 일반음식점으로서 시장이 지정하는 모범업소(이하 “좋은식단제모범업소”라 함)의 경우에는 수도요금의 30퍼센트를 감면할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항제4호에 따른 모범업소가 모범업소 지정이 취소되거나 「식품위생법」에 따른 행정처분(과태료의 처분을 받은 경우를 포함함)을 받는 경우 수도요금 감면이 지체없이 중지하되, 「식품위생법」에 따른 행정처분으로 수도요금 감면이 중지되는 경우 (재)지정일 이후 감면받은 수도요금을 전액 반환하여야 하며, 중지기간은 다음 연도 모범업소 (재)지정 월까지로 한다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 전주시에서 1년 단위로 좋은식단제모범업소에 대하여 그 신청에 따라 수돗물의 요금을 할인하는 경우, 「식품위생법」에 따른 행정처분을 받으면 해당 연도 중 할인받은 수돗물의 요금을 반환하도록 조건을 부가하는 내용을 전주시 조례로 규정할 수 있는지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.
  
  먼저, 「수도법」 제38조제4항의 규정취지는 같은 항에 열거하거나 대통령령으로 정하도록 한 공익시설에 대하여만 수돗물의 요금을 할인하도록 한정하려고 규정한 것이라기 보다는 특히 그러한 자에 대하여 수돗물의 요금 할인을 유도하기 위한 규정으로 해석되며, 따라서 동 항의 규정은 좋은식단제모범업소에 대한 수돗물의 요금할인의 근거는 아니라고 할 것입니다. 그러나 같은 조 제1항에서 수도사업자가 지방자치단체이면 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관하여 조례로 정한다고 규정하고 있으므로 좋은식단제모범업소에 대하여 수돗물의 요금을 할인해 주는 조례를 정한 것이라고 보입니다.
  
  전주시조례 제37조제1항제4호에서 좋은식단제모범업소를 운영하는 자의 신청을 받아 수돗물의 요금을 할인할 수 있도록 하고 있는 현행 규정에 추가하여, 지정된 날부터 수돗물의 요금을 할인을 받는 기간 중에 「식품위생법」에 따른 행정처분을 받은 경우, 해당 연도에 할인받은 수돗물의 요금을 전부 반환하도록 규정하는 것은, 좋은식단제모범업소에 대하여 수돗물의 요금을 할인해주는 수익적 처분을 하면서, 그 수익적 처분을 받은 자가 장래에 「식품위생법」에 따른 행정처분을 받은 때에 당초의 수익적 처분의 효력을 상실시키는 조건을 조례에 규정하려는 것으로 보입니다.
  
  이와 같이, 수익적 행정행위에는 별도의 법적 근거 없이도 부관으로서 조건을 붙일 수 있다면(대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 판결 참조), 수익적 행정행위에 대한 조건의 내용을 조례에 규정하는 것은 가능하다고 할 것인바, 이러한 내용의 조례 입법이 달리 법령에 위반되는 것으로 보이지 아니합니다. 이와 같은 조례 입법의 경우에도 수익적 행정행위와 부관에 관련한 내용은 부당결부금지 원칙이나 비례의 원칙 등 법의 일반원칙에 위반되지 않아야 할 것(대법원 1997. 3. 11. 선고 96다49650 참조)으로 보입니다.
  
  우선, 부당결부금지 원칙과 관련하여, 좋은식단제모범업소에 대하여 수돗물의 요금을 할인해 주는 것과 그 할인 혜택을 받은 자가 「식품위생법」에 따른 행정처분을 받은 경우에 할인받은 수돗물의 요금을 반환하도록 한 것 사이에 실체적인 관련성이 있는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다. 좋은식단제모범업소에 대한 수돗물의 요금 할인은 식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해(危害)를 방지하고 식품영양의 질적 향상을 도모하여 주민의 보건 증진에 이바지하게 하기 위한 정책목적을 달성하기 위한 수단으로서 전주시조례안에 규정한 것으로 보이고, 좋은식단제모범업소가 「식품위생법」에 따른 행정처분을 받은 경우에는 같은 법에서 주요 법익으로 규정하고 있는 위생상 위해 방지 및 식품영양의 질적 향상 등의 정책목적 달성이 저해되었다고 볼 개연성이 있는 점을 고려할 때, 좋은식단제모범업소에 대하여 수돗물의 요금을 할인해 주는 것을 위생상 위해방지 등의 정책목표 달성을 위한 수단으로 선택한 이상 「식품위생법」에 따른 행정처분을 받은 경우 그 할인받은 수돗물의 요금을 반환하도록 하는 것이 부당결부에 해당한다고 보기 어렵습니다.
  
  다음으로, 비례의 원칙과 관련하여 살펴보면, 좋은식단제모범업소에 대하여 수돗물의 요금을 할인하는 경우, 좋은식단제모범업소 지정의 연장 또는 재연장을 통하여 다년간 수돗물의 요금을 할인받을 수 있는 점을 고려하면, 좋은식단제모범업소가 「식품위생법」에 따른 행정처분을 받은 경우, 행정처분을 받은 해당 연도에 할인받은 수돗물의 요금에 한정하여 반환하도록 규정하는 경우에 그와 같은 반환 규정을 통하여 확보되는 공익에 비해 과도하게 할인 받는 자의 사익을 침해하여 비례의 원칙에 위반된다고 보기 어렵습니다. 또한, 이와 같이 할인받은 수돗물의 요금을 반환하도록 규정한 것이 그 외 조례 입법의 일반원칙을 위반하였다고 보기 어렵습니다.
  
  따라서, 전주시에서 1년 단위로 좋은식단제모범업소에 대하여 그 신청에 따라 수돗물의 요금을 할인하는 경우, 「식품위생법」에 따른 행정처분을 받으면 해당 연도 중 할인받은 수돗물의 요금을 반환하도록 조건을 부가하는 내용을 전주시조례안에서 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.