기본정보

• 질의요지

  
  

  「무주군 문화관광해설사 운영 및 지원에 관한 조례안」 제7조에서는 문화관광해설사의 근무시간ㆍ해설시간ㆍ근무일수를 정하면서 예산 또는 근무여건 등에 따라 조정할 수 있도록 규정하고 있는데,
  
  지방의회의원 발의로 「무주군 문화관광해설사 운영 및 지원에 관한 조례안」 제7조와 같이 「관광진흥법」에 따른 문화관광해설사의 근무시간ㆍ해설시간ㆍ근무일수를 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  지방의회의원 발의로 「무주군 문화관광해설사 운영 및 지원에 관한 조례안」 제7조와 같이 「관광진흥법」에 따른 문화관광해설사의 근무시간ㆍ해설시간ㆍ근무일수를 규정할 수 있는 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「관광진흥법」 제2조제12호에서는 “문화관광해설사”란 관광객의 이해와 감상, 체험 기회를 제고하기 위하여 역사ㆍ문화ㆍ예술ㆍ자연 등 관광자원 전반에 대한 전문적인 해설을 제공하는 자를 말한다고 정의하면서, 같은 법 제48조의8에서는 문화체육관광부장관 또는 지방자치단체의 장은 문화관광해설사 교육과정을 이수한 자를 문화관광해설사로 선발하여 활용할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  「무주군 문화관광해설사 운영 및 지원에 관한 조례안」(이하 “무주군조례안”이라 함) 제1조에서는 「관광진흥법」 제48조의8에 따라 선발한 문화관광해설사에 대한 운영 및 지원에 관한 사항을 정한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제7조에서는 문화관광해설사의 1일 근무시간, 1일 해설시간, 매월 근무일수를 규정하면서 예산 또는 근무여건 등에 따라 조정할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안은 지방의회의원 발의로 무주군조례안 제7조와 같이 「관광진흥법」에 따른 문화관광해설사의 근무시간ㆍ해설시간ㆍ근무일수를 규정하는 것이 가능한지 여부를 질의하는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 등 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하는바(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조), 이 사안에서 문화관광해설사의 근무시간ㆍ해설시간ㆍ근무일수에 관한 사무는 문화관광해설사의 운영에 관한 사무라고 보이므로, 지방의회의원 발의로 무주군조례안에서와 같이 규정하기 위해서는 문화관광해설사의 운영에 관한 사무에 관한 사항이 소관사무에 해당하고 그 내용이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
  
  먼저, 문화관광해설사의 운영에 관한 사무가 지방자치단체의 사무에 해당하는지 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항에서는 지방문화·예술의 진흥을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 「관광진흥법」 제48조의8에서는 문화체육관광부장관 또는 지방자치단체의 장은 교육과정을 이수한 자를 문화관광해설사로 선발하여 활용할 수 있도록 규정하는 한편, 예산의 범위에서 문화관광해설사의 활동에 필요한 비용 등을 지원할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제48조의4에서는 문화체육관광부장관이 문화관광해설사의 양성 및 활용계획을 수립하고 지방자치단체의 장에게 알리면 장은 이에 따라 그 지방자치단체의 관광객 규모, 관광자원 보유 현황 등을 고려하여 해마다 문화관광해설사 운영계획을 수립ㆍ시행하도록 하고 있는바, 문화관광해설사의 운영에 관한 사무는 국가사무인 동시에 문화관광해설사를 선발하고 활용하는 해당 지방자치단체의 사무라 할 것입니다(법제처 2012. 8. 24. 회신, 의견 12-0259 참조).
  
  다음으로, 무주군조례안 제7조에서 문화관광해설사의 근무시간ㆍ해설시간ㆍ근무일수에 관하여 규정하는 것이 상위법령에 위반되는지 여부를 살펴보면, 「관광진흥법」제48조의4에서는 문화체육관광부장관이 문화관광해설사의 양성 및 활용계획을 수립하고, 지방자치단체의 장에게 알리면 지방자치단체의 장은 이에 따라 그 지방자치단체의 관광객 규모, 관광자원 보유 현황 등을 고려하여 해마다 문화관광해설사 운영계획을 수립ㆍ시행하도록 함에 따라, 문화체육관광부장관은 「문화관광해설사 운영 지침」을 수립하여 시행하고 있는데, 문화관광해설사의 근무시간ㆍ해설시간ㆍ근무일수와 관련하여 같은 지침 제10조제1항에서는 문화관광해설사의 활동일수는 월 5일(총 35시간) 이상 또는 연간 60일 이상으로 한다고 규정함으로써 월간 및 연간 최소 활동일수만 규정하고 있는데, 무주군조례안 제7조제4항에서는 월간 최대 활동일수와 관련하여 문화관광해설사 근무일수는 매월 15일 이내로 하되, 현지 근무여건과 예산의 범위 내에서 조정할 수 있도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 무주군조례안은 문화체육관광부장관이 수립ㆍ시행하고 있는 「문화관광해설사 운영 지침」의 범위 내에서 문화광해설사 운영에 관하여 규정하고 있다고 할 것이므로 상위법에 위반되지 않는다고 할 것입니다.
  
  또한, 「관광진흥법」 제48조의8에서는 문화체육관광부장관 또는 지방자치단체의 장은 교육과정을 이수한 자를 문화관광해설사로 선발하여 활용할 수 있도록 규정(제1항)하는 한편, 예산의 범위에서 문화관광해설사의 활동에 필요한 비용 등을 지원할 수 있도록 하고 있고(제3항), 문화관광해설사의 선발, 배치 및 활용 등에 필요한 사항은 문화체육관광부령으로 정하도록 하고(제4항), 이에 따라 같은 법 시행규칙 제57조의5제5항에서 세부적인 사항은 문화체육관광부장관의 고시로 정하도록 하고 있는데, 「문화관광해설사 교육과정 등의 인증 및 배치ㆍ활용 고시」에서는 문화관광해설사 양성교육과정 등의 인증에 관한 사항 및 문화관광해설사의 배치결정시 역량, 활동실적 등 고려하야여 할 사항에 관하여 규정하고 있을 뿐, 문화관광해설사의 근무시간ㆍ해설시간ㆍ근무일수에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 아니하므로, 무주군조례안 제7조에서 문화관광해설사의 근무시간ㆍ해설시간ㆍ근무일수에 관하여 규정하는 것이 상위법령에 위반된다고 할 수는 없다고 할 것입니다.
  
  한편, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체의 장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 둘 수 없고, 어느 한쪽의 고유권한을 다른 쪽이 행사하게 하거나 사전적ㆍ적극적으로 그 권한에 개입하도록 하는 내용의 조례는 「지방자치법」에 위배된다고 할 것이고(대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결, 대법원 2000. 6. 13. 선고 99추92 판결 등 참조), 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용될 수 없다고 할 것인바(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조), 이 사안에서는 지방의회의원 발의로 문화관광해설사의 근무시간ㆍ해설시간ㆍ근무일수에 관하여 규정하는 것이 지방자치단체장의 권한을 침해하는 것은 아닌지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.
  
  그런데, 무주군조례안 제7조에서는 문화관광해설사의 근무일은 문화관광해설사 운영계획 및 문화관광해설사 배치심사에 따르되 계절, 관광객의 규모, 예산의 범위 내에서 조정할 수 있다고 규정 하고(제1항), 문화광광해설사의 1일 근무시간은 오전 10시부터 오후 5시까지로 하되, 배치지 근무여건 등에 따라 근무시간을 조정할 수 있도록 규정하며(제2항), 문화관광해설사의 1일 해설시간은 3회에 걸쳐 정기 해설시간을 정하여 실시하되, 관광객 등 수요에 따라 탄력적으로 운영할 수 있도록 하고(제3항), 문화관광해설사 근무일수는 매월 15일 이내로 하되, 현지 근무여건과 예산의 범위 내에서 조정할 수 있도록 규정(제4항)함으로써, 지방자치단체의 장이 문화관광해설사 사무에 관하여 해당 지방자치단체의 예산이나 관광객 수요 또는 근무여건 등을 고려하여 탄력적으로 운영할 수 있도록 규정하고 있으므로, 지방자치단체장의 문화관광해설사 운영 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것으로 보기는 어렵습니다.
  
  따라서, 지방의회의원 발의로 무주군조례안 제7조와 같이 「관광진흥법」에 따른 문화관광해설사의 근무시간ㆍ해설시간ㆍ근무일수를 규정할 수 있는 것으로 보입니다.