기본정보

• 질의요지

  
  

  「서울특별시 구로구 폐기물 관리 조례」에서 “구민의 책무”로서, 생활폐기물이 배출되는 건물의 소유자 또는 관리자가 외국인인 건물 세입자에게 종량제 봉투를 구입하여 제공(종량제 봉투 구입비용은 세입자가 부담하는 것을 전제함)하도록 하는 내용으로 조례를 제정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  「서울특별시 구로구 폐기물 관리 조례」에서는 「폐기물관리법」 제7조제2항 및 제8조제3항에 따라 건물의 청결을 유지하기 위하여 건물의 소유자 또는 관리자에게 외국인 세입자가 종량제 봉투를 사용하도록 필요한 조치를 하도록 하는 정도의 의무를 부과하는 규정을 둘 수 있다고 할 것이나, 생활폐기물이 배출되는 건물의 소유자 또는 관리자가 외국인인 건물 세입자에게 종량제 봉투를 구입하여 제공하도록 책무를 부여하는 내용으로 조례를 제정하는 것은 적절하지 않을 것으로 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「폐기물관리법」 제2조제2호에서는 “생활폐기물”이란 사업장폐기물 외의 폐기물을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제5항에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 생활폐기물을 처리할 때에는 배출되는 생활폐기물의 종류, 양 등에 따라 수수료를 징수할 수 있으며, 이 경우 수수료는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 폐기물 종량제 봉투 또는 폐기물임을 표시하는 표지 등을 판매하는 방법으로 징수하되, 음식물류 폐기물의 경우에는 배출량에 따라 산출한 금액을 부과하는 방법으로 징수할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「서울특별시 구로구 폐기물 관리 조례」(이하 “구로구조례”라 함)는 「폐기물관리법」, 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙, 「서울특별시 폐기물 관리 조례」에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 제정된 것으로서, 같은 조례 제6조에서는 “구민의 책무”로서, 서울특별시 구로구민은 자연환경 및 내 집, 내 점포 앞 골목길 등 생활환경을 청결히 유지하고 폐기물의 감량화 및 지원화를 위하여 노력하여야 하고(제1항), 토지ㆍ건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자는 그가 소유ㆍ점유 또는 관리하고 있는 토지, 건물의 청결을 유지하도록 노력하여야 하며 구청장이 정하는 계획에 따라 대청소를 실시하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 구로구조례에서 “구민의 책무”로 생활폐기물이 배출되는 건물의 소유자 또는 관리자는 외국인인 건물 세입자에게 종량제 봉투를 구입하여 제공(종량제 봉투 구입비용은 세입자가 부담하는 것을 전제함)하도록 책무를 부여하는 내용으로 조례를 제정할 수 있는지를 질의하고 있는 것으로 보입니다.
  「지방자치법」 제22조 단서에는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결례 참조).
  
  먼저, 이 사안 조례안의 내용이 「지방자치법」 제22조 단서에 따라 법률의 위임이 있어야 하는지 여부에 관하여 살펴보면, 건물의 소유자 또는 관리자인 구로구 구민에게 그 의사와 무관하게 세입자에게 종량제 봉투를 구입하여 제공하도록 책무를 부과하는 것이고, 이와 같은 그 책무 부과가 그 책무를 부과 받은 자에 대하여 작위 또는 부작위의 행위 책임을 요구하는 측면에서 의무부과와 다르다고 할 수 없으므로, 이러한 내용을 조례로 규정하려면 법률의 위임이 있어야 할 것이므로 그에 관한 법률의 위임이 있는지 살펴보아야 할 것입니다.
  
  먼저, 「폐기물관리법」 제7조제2항에서는 토지가 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자는 그가 소유ㆍ점유 또는 관리하고 있는 토지나 건물의 청결을 유지하도록 노력하여야 하며, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 정하는 계획에 따라 대청소를 하여야 한고 규정하고 있고, 같은 법 제8조제3항에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자가 제7조제2항에 따라 청결을 유지하지 아니하면 해당 지방자치단체의 조례에 따라 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 이에 따르면 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 생활폐기물을 직접 배출하는 점유자에 대해서 뿐만 아니라 생활폐기물을 직접 배출하지 아니하는 해당 건물의 소유자 또는 관리자에 대하여도 건물의 청결을 유지하는데 필요한 조치를 조례로 정하여 명할 수 있다고 보이므로, 구로구조례에서는 「폐기물관리법」 제7조제2항 및 제8조제3항에 따라 건물의 청결을 유지하기 위하여 건물의 소유자 또는 관리자에게 외국인 세입자가 종량제 봉투를 사용하도록 필요한 조치를 하도록 하는 정도의 의무를 부과하는 규정을 둘 수 있다고 할 것입니다.
  
  나아가, 구로구조례에서 「폐기물관리법」 제7조제2항 및 제8조제3항에 따라 건물의 소유자 또는 관리자인 구로구 구민에게 세입자에게 종량제 봉투를 구입하여 제공하도록 책무를 부과할 수 있는지 여부에 관하여 살펴보아야 할 것 입니다.
  
  살피건데, 건물의 소유자 또는 관리자가 건물이 청결하게 유지되도록 하기 위하여 점유자 대신 종량제 봉투를 구입하여 제공하기로 하는 것은 민사적 법률관계에 따라 정해지는 사적자치의 영역에 해당하여 이를 지방자치단체인 구로구와 구민의 관계에서 구민의 책무로서 조례로 규정하는 것은 비례의 원칙 등 헌법적 원칙과 그 밖에 헌법 정신에 비추어 적절해 보이지 아니하는 것으로 보이는 점, 「폐기물관리법」 제8조제1항에서는 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 공원ㆍ도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는 아니 된다고 규정하고 있으나, 이는 폐기물을 버리는 자에게 특별자치시장 등이나 공원ㆍ도로 등의 시설관리자가 폐기물 수집을 위하여 마련한 장소나 설비에만 폐기물을 버리도록 의무를 부과하여 그러한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버리는 것을 금지하는 것일 뿐 생활폐기물을 버리는 자에 대해 종량제 봉투를 사용하여 생활폐기물을 버릴 의무를 부과하거나(법제처 2017. 2. 15. 회신, 16-0486 회신례 참조), 건물의 소유자 또는 관리자에게 해당 건물의 세입자에게 종량제 봉투를 구입하여 제공하도록 책무를 부과하는 규정은 아닌 점, 「폐기물관리법」 제15조에서는 “생활폐기물배출자의 처리 협조”라는 제목 하에, 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자를 “생활폐기물배출자”로 약칭하면서, 생활폐기물배출자는 관할 특별자치시, 특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 생활환경 보전상 지장이 없는 방법으로 그 폐기물을 스스로 처리하거나 양을 줄여서 배출하여야 하고(제1항), 생활폐기물배출자는 특별자치시, 특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 제1항에 따라 스스로 처리할 수 없는 생활폐기물을 종류별, 성질ㆍ상태별로 분리하여 보관하여야 한다고 규정(제2항)하고 있는데, 이 규정에서 건물의 소유자 또는 관리자인 생활폐기물배출자에게 건물의 점유자인 생활폐기물배출자가 종량제 봉투를 사용하여 생활폐기물을 버릴 수 있도록 종량제 봉투를 대신 구입하여 제공하도록 하는 구체적인 의무에 관한 사항까지 위임하고 있다고 보기는 어려운 점 등을 고려할 때, 구로구조례에서 “구민의 책무”로 생활폐기물이 배출되는 건물의 소유자 또는 관리자는 외국인인 건물 세입자에게 종량제 봉투를 구입하여 제공하도록 하는 내용으로 조례를 제정하는 것은 적절하지 않을 것으로 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  따라서, 구로구조례에서는 「폐기물관리법」 제7조제2항 및 제8조제3항에 따라 건물의 청결을 유지하기 위하여 건물의 소유자 또는 관리자에게 외국인 세입자가 종량제 봉투를 사용하도록 필요한 조치를 하도록 하는 정도의 의무를 부과하는 규정을 둘 수 있다고 할 것이나, 생활폐기물이 배출되는 건물의 소유자 또는 관리자는 외국인인 건물 세입자에게 종량제 봉투를 구입하여 제공하도록 책무를 부여하는 내용으로 조례를 제정하는 것은 적절하지 않을 것으로 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.