기본정보

• 질의요지

  
  

  경기도지사가 시내버스운송사업 또는 마을버스운송사업을 경영하는 여객자동차 운송사업자에게 해당 운송사업의 버스기사 처우 개선 사업에 필요한 재정 지원을 할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  경기도지사가 시내버스운송사업 또는 마을버스운송사업을 경영하는 여객자동차 운송사업자에게 해당 운송사업의 버스기사 처우 개선 사업에 필요한 재정 지원을 할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원대상의 성격, 경기도의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 도의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 한다) 제2조제2호에서는 “여객자동차 운수사업”이란 여객자동차운송사업, 자동차대여사업, 여객자동차터미널사업 및 여객자동차운송가맹사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3호에서는 “여객자동차운송사업”이란 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제3조제1호에서는 여객자동차운송사업 중 노선 여객자동차운송사업은 시내버스운송사업(가목), 농어촌버스운송사업(나목), 마을버스운송사업(다목), 시외버스운송사업(라목)으로 세분한다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 경기도지사가 시내버스운송사업 또는 마을버스운송사업을 경영하는 여객자동차운송사업자에게 해당 운송사업의 버스기사 처우 개선 사업에 필요한 재정 지원을 할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조), 경기도지사가 시내버스운송사업 또는 마을버스운송사업을 경영하는 여객자동차 운송사업자에게 해당 운송사업의 버스기사 처우 개선 사업에 필요한 재정 지원이 이러한 지방자치단체의 소관 사무에 속하는 사무인지 살펴볼 필요가 있습니다.
  먼저, 여객자동차법 제4조제1항 및 같은 법 시행령 제4조제1항에서는 수요응답형 여객자동차운송사업의 면허와 마을버스운송사업, 전세버스운송사업 및 특수여객자동차운송사업의 등록 권한이 “시ㆍ도지사”에게 있다고 규정하고 있는 점, 같은 법 제50조제1항에서는 자동차의 고급화나 터미널의 현대화 등에 대한 재정지원주체는 국가로, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 지원 및 여객의 안전을 위한 교통안전시설을 확충하기 위하여 필요한 경우 등에 대한 재정지원주체는 “시ㆍ도”로 규정하고 있는 점, 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」 제3조 및 제12조 등에서 대중교통 육성ㆍ지원 등에 관한 정책의 시행 주체로 지방자치단체를 규정하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 여객자동차운송사업을 관리하는 사무가 전국적으로 통일적인 처리가 요구되거나 국가만이 가지는 고유권한으로서 지방자치단체에서 처리할 수 없는 국가사무에 해당되지 않는다고 할 것이므로, 이 사안에서와 같이 시내버스운송사업 또는 마을버스운송사업을 경영하는 여객자동차 운송사업자에 대하여 재정 지원을 하는 사무는 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.
  
  한편, 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 경기도지사가 시내버스운송사업 또는 마을버스운송사업을 경영하는 여객자동차 운수사업자에게 해당 운송사업의 버스기사 처우 개선 사업에 필요한 재정 지원을 할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지를 판단하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 이 사안에서는 여객자동차법이 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는지 여부를 살펴보면, 여객자동차법 제50조제1항에서는 국가가 여객자동차 운수사업자가 자동차의 고급화나 터미널의 현대화(제1호), 수익성이 없는 노선의 운행(제2호), 공동시설이나 안전관리시설의 확충과 개선(제3호), 낡은 차량의 대체(제4호), 터미널의 이전이나 규모ㆍ구조ㆍ설비의 확충ㆍ개선(제5호), 여객자동차 운수사업의 서비스 향상을 위한 시설ㆍ장비의 확충 또는 개선(제6호), 여객자동차운송가맹사업을 위하여 필요한 시설ㆍ장비의 설치 및 개선(제7호), 경제적ㆍ환경친화적 안전운전 및 관리를 지원하는 시설ㆍ장비의 확충과 개선(제8호), 그 밖에 여객자동차 운수사업을 진흥하기 위한 것으로서 국토교통부령을 정하는 사항(제9호) 중 어느 하나에 해당하는 사업을 수행하는 경우에 재정적 지원이 필요하다고 인정하면 그 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조하거나 융자할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시ㆍ도는 여객자동차 운수사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 수행하는 경우(제1호), 여객의 안전을 위한 교통안전시설을 확충하기 위하여 필요한 경우(제2호), 대중교통을 활성화하기 위하여 버스교통체계를 개선하는 경우(제3호), 터미널이용객의 편의를 증진하기 위하여 경영이 어려운 터미널사업을 계속하게 할 필요가 있는 경우(제4호), 여객자동차운송사업(대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업인 경우만 해당함)의 폐업 또는 감차를 통한 구조조정이 필요한 경우(제5호), 제3조제1항제3호에 따른 수요응답형 여객자동차운송사업을 운영하는 경우(제6호) 중 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조하거나 융자할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제94조에서는 법 제50조제1항제9호에서 국토교통부령으로 정하는 사항이란 여객자동차운송사업의 합병ㆍ분할합병 등을 통한 구조조정(제1호), 자동차호출시스템, 첨단교통정보시스템, 지하철ㆍ버스 등 교통수단 상호 간의 연계를 위한 통합카드시스템, 운임ㆍ요금결제시스템 등 서비스의 개선을 위한 시설 또는 장비의 확충ㆍ개선(제2호), 학생ㆍ청소년 운임할인 등 공적 부담으로 인한 결손액의 보전(제3호), 버스전용차로의 설치 등 버스교통체계의 개선(제5호)의 사항을 말한다고 규정하고 있습니다.
  
  그런데, 위 여객자동차법 제50조제2항 각 호에서 열거하고 있는 여객자동차 운수사업자에 대한 재정지원 사유는 여객자동차운수사업과 관련한 자동차, 터미널, 시설ㆍ장비 등의 설치, 확충 및 개선과 관련되거나 교통안전시설, 버스교통체계, 노선의 개선 및 여객자동차운송사업의 구조조정과 관련된 것인바, 법문언상 여객자동차법 제52조제2항 각 호의 사유에 경기도지사가 시내버스운송사업 또는 마을버스운송사업을 경영하는 여객자동차운송사업자에게 해당 운송사업의 버스기사 처우 개선 사업을 지원할 수 있는 경우가 포함된다고 볼 수는 어렵다고 할 것이므로, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
  
  다음으로, 경기도지사가 시내버스운송사업 또는 마을버스운송사업을 경영하는 여객자동차 운송사업자에게 해당 운송사업의 버스기사 처우 개선 사업에 필요한 재정을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는, 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 여향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조), 경기도지사가 시내버스운송사업 또는 마을버스운송사업을 경영하는 여객자동차 운송사업자에게 해당 운송사업의 버스기사 처우 개선 사업에 필요한 재정을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 경기도가 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 지원대상의 성격, 경기도의 재정 현황 및 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적인 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다.
  
  따라서, 경기도지사가 시내버스운송사업 또는 마을버스운송사업을 경영하는 여객자동차 운송사업자에게 해당 운송사업의 버스기사 처우 개선 사업에 필요한 재정 지원을 할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원대상의 성격, 경기도의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 도의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.