기본정보

• 질의요지

  
  

  하동군 학교급식에 방사능 등 유해물질이 들어간 식재료가 사용되지 않도록 함으로써 학생들의 건강과 안전을 지키는 것을 목적으로 하동군 주민이 제청 청구한 「하동군 방사능 등 유해물질로부터 안전한 학교급식 식재료 사용에 관한 조례안」과 관련하여,
  
  가. 하동군수는 학교급식에 공급되는 식재료를 검사하여 검사결과 “방사능 등 유해물질”이 검출된 경우에는 해당 식재료가 학교 급식에 사용되지 않도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  나. 학교급식에 사용되는 식재료의 방사능 등 유해물질 검사의 주기·방법 등을 심의하는 하동군 식품방사능안전관리급식관리위원회의 설치에 관한 사항을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  다. 방사능으로부터 안전한 학교급식 식재료를 공급하기 위하여 학교급식 식재료의 전수검사 사무를 수행하는 식품방사능안전관리센터의 설치에 관한 사항을 조례로 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참조하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「하동군 방사능 등 유해물질로부터 안전한 학교급식 식재료 사용에 관한 조례안」(이하 “하동군조례안”이라 함) 제5조제1항에서는 하동군수는 학교급식에 사용되는 식재료를 정기 및 수시로 샘플검사를 하여야 하며, 연 1회 이상 사전 검사가 실시될 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제6조에서는 하동군수는 검사결과 방사능 등 유해물질이 검출된 경우에는 즉시 관련 학교 급식시설 및 지역 교육지원청 등 해당기관에 통보하고 해당 식재료가 학교급식시설에 사용되지 않도록 하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이 사안의 경우, 하동군수는 학교급식에 공급되는 식재료를 검사하여 검사결과 “방사능 등 유해물질”이 검출된 경우에는 해당 식재료가 학교 급식에 사용되지 않도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는바, 조례를 제정·개정함에 있어 그 내용은 법령에 위반되지 않아야 할 뿐만 아니라, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 할 것입니다.
  
  먼저, 「식품위생법」 제22조에서는 식품의약품안전처장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 식품 등의 위해방지·위생관리와 영업질서의 유지를 위하여 필요하면 영업자나 그 밖의 관계인에게 필요한 서류나 그 밖의 자료의 제출 요구, 관계 공무원으로 하여금 영업소(사무소, 창고, 제조소, 저장소, 판매소, 그 밖에 이와 유사한 장소를 포함한다)에 출입하여 판매를 목적으로 하거나 영업에 사용하는 식품 등 또는 영업시설 등에 대하여 하는 검사 등의 조치를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 하동군수는 일반 식품의 위해방지를 위하여 필요하면 「식품위생법」 제22조 등 관계 법령에 따라 검사 등의 조치를 할 수 있을 것입니다.
  
  그런데, 하동군조례안의 규정 내용 중 「초·중등교육법」 제2조에 따른 학교급식의 식재료의 검사 등의 조치에 관하여는 「학교급식법」에서 규정하고 있으므로, 「학교급식법」의 관련 규정을 살펴볼 필요가 있는데, 「학교급식법」 제19조제1항에서는 교육부장관 또는 교육감은 필요하다고 인정하는 때에는 식품위생 또는 학교급식 관계 공무원으로 하여금 학교급식 관련 시설에 출입하여 식품·시설·서류 또는 작업상황 등을 검사 또는 열람을 하게 할 수 있고, 검사에 필요한 최소량의 식품을 무상으로 수거할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제1항의 규정에 따른 검사 등의 결과 제16조제2항제1호·제2호 또는 같은 조 제3항의 규정을 위반한 때에는 교육부장관 또는 교육감은 해당학교의 장 또는 학교급식공급업자에게 시정을 명할 수 있다고 규정하고 있는 점을 볼 때, 학교급식 식재료의 품질기준의 준수 여부를 조사·감독하는 권한은 교육부장관 또는 교육감에게 있는 것으로 보입니다(법제처 2015. 12. 4. 의견제시 15-0319 참조).
  
  다음으로, 하동군조례안의 규정 내용 중 「초·중등교육법」 제2조에 따른 학교급식의 식재료의 사용 금지와 관련하여, 「학교급식법」 제10조에서는 학교급식에는 품질이 우수하고 안전한 식재료를 사용하도록 규정하고 있고, 식재료의 품질관리기준과 그 밖에 식재료에 관하여 필요한 사항은 교육부령으로 정하도록 규정하고 있으며, 「학교급식법 시행규칙」 제4조제1항 및 별표 2에서는 식재료에 관하여 상세한 기준을 정하면서 「친환경농어업육성 및 유기식품 등의 관리 지원에 관한 법률」에 따라 인증받은 유기식품 또는 인증받은 무농약농수산물 등의 기준, 수입농산물 또는 수입수산물의 경우 「식품위생법」 등 관련 법령에 적합할 것을 요구하고 있습니다. 이와 관련된 「식품위생법」상 기준에 관하여 살펴보면, 「식품위생법」 제7조에서는 식품의약품안전처장이 식품의 기준에 관하여 고시하도록 하고 있고, 같은 법 제14조에서 식품의약품안전처장이 식품의 기준이 담긴 공전을 작성·보급하도록 하고 있는데, 식품공전에서 식품 중의 ‘방사능 기준’, ‘중금속 기준’ 등을 정하고 있으므로, 결론적으로 급식재료 중 방사능 등 유해물질에 관련된 기준은 「식품위생법」에 따른 기준이 적용되는 것으로 볼 수 있습니다. 즉, 학교급식의 식재료 기준은 「학교급식법」에서 상세하게 정하고 있는 반면, 방사능 등 유해물질이 포함된 식재료에 관하여는 「학교급식법」에서 정하지 않고 「식품위생법」에 따르도록 한 것으로 보이고, 학교급식법령이나 식품위생법령에서 시·군·구의 조례로 학교급식 식재료의 기준 등을 정하도록 하거나 특정 식재료에 관하여 사용을 금지하도록 조례에 위임한 바는 없는 것으로 보입니다.
  
  이 사안의 경우, 하동군조례안에서는 “방사능 등 유해물질”을 자연방사성 물질과 구별되는 인공적인 방사성 물질과 농약, 중금속 등 인체에 악영향을 미치는 모든 물질을 말한다고 정의하면서 하동군수로 하여금 학교급식에 사용되는 식재료에 대하여 정기 및 수시로 검사를 실시하도록 하고, 방사능 등 유해물질이 검출된 경우에는 학교 급식시설 및 지역 교육지원청 등 관련 기관에 통보하고 해당 식재료가 급식에 사용되지 않도록 조치를 취하도록 규정하고 있는바, 이는 방사능 등 유해물질이 검출된 식재료의 사용을 전부 금지하려는 취지로 보입니다. 그런데 위에서 살펴본 바와 같이 학교급식 식재료의 경우에는 식품위생법령상의 방사능 기준 등이 적용될 것으로 보이는바, 하동군조례안의 규정에 따라 방사능 등 유해물질이 검출된 식재료를 모두 학교급식에 사용될 수 없도록 한다면, 이는 결과적으로 학교급식에 사용되는 식재료의 품질기준에 관하여 학교급식법령 및 식품위생법령에서 정한 것보다 더 엄격한 기준을 조례로 신설하는 것이 될 소지가 있는 것으로 보이므로, 학교급식법령 및 식품위생법령에서 허용하고 있는 기준과 다르게 방사능 등 유해물질이 검출되면 해당 식재료의 사용을 금지하도록 하동군조례안에 규정하는 것은 바람직하지 않습니다. 또한 「학교급식법」상 학교급식 식재료의 식품을 검사하고 품질기준 위반여부에 관하여 감독하는 것은 교육부장관 또는 교육감의 권한인 것으로 보이는데, 하동군조례안에서처럼 하동군수가 방사능 등 유해물질이 포함된 식재료가 학교급식에 사용되지 않도록 하는 것은 하동군수의 권한이 아닌 사항에 대하여 조례로 정하는 것이 될 소지도 있어 보입니다(법제처 2015. 12. 4. 의견제시 15-0319 참조).
  
  다음으로, 하동군조례안의 규정 내용 중 「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원의 급식과 관련하여 「유아교육법」에서 급식재료의 기준에 관한 사항은 정하고 있지 않고, 어린이에게 안전하고 영양을 고루 갖춘 식품을 제공하는 데 필요한 사항을 규정하기 위하여 제정된 「어린이식생활 안전관리 특별법」에서도 방사능 등 유해물질이 포함된 식품에 관련된 사항을 달리 정하고 있지는 않으며, 「어린이식생활 안전관리 특별법」 제4조에서 식품의 안전관리 등에 관하여 「어린이식생활 안전관리 특별법」에 규정이 있는 경우를 제외하고는 「식품위생법」, 「학교급식법」 등에 따르도록 하고 있고, 그 외에 유치원 급식과 관련하여 방사능 등 유해물질이 포함된 식재료와 관련된 사항을 정하고 있는 규정은 찾아볼 수 없으므로, 유치원 급식에 있어서도 방사능 등 유해물질이 포함된 식재료와 관련하여서는 식품위생법령이 적용되는 것으로 볼 수 있을 것입니다. 그렇다면, 하동군조례안의 규정에 따라 하동군수가 방사능 등 유해물질이 포함된 식재료전부에 대하여 유치원 급식에 사용될 수 없도록 한다면, 해당 정책의 실시가 유치원 급식과 관련된 업무를 하는 주민에 대해서는 식품위생법령에 따른 규제보다 강한 규제로 작용할 수 있을 것으로 보입니다(법제처 2014. 5. 30. 의견제시 14-0108 참조).
  
  이상에서 살펴본 내용을 정리하면, 하동군조례안에서 하동군수로 하여금 학교급식에 방사능 등 유해물질이 포함된 식재료가 공급되지 않도록 검사를 실시하고, 검사결과 방사능 등 유해물질이 검출된 경우에는 해당 식재료가 학교급식에 사용되지 않도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 학교급식에 있어서는 「학교급식법」 보다 강화된 식재료 기준을 조례로 정하는 것이 될 소지가 있고, 교육감의 소관사무인 학교급식의 식재료 기준의 유지·검사 등의 사무에 대하여 하동군조례로 정하는 것이 될 소지도 있으며, 하동군수가 방사능 등 유해물질이 검출된 식재료가 사용되는 것을 금지하도록 조치를 하는 과정에서 해당 정책의 실시가 유치원 급식에 식재료를 공급하는 주민의 입장에서는 더 강화된 규제로 작용하여 「지방자치법」 제22조의 취지에 부합하지 않는 측면이 있으므로 조례 제정에 신중을 기하여야 할 것으로 보입니다.
  
  참고로, 「식품위생법」 등 관계 법령에 따른 하동군수의 권한의 범위에서 식재료의 검사 방법 및 체계 등에 관한 내용을 조례로 규정하기 위해서는 하동군조례안의 제명, 목적, 정의 등의 내용이 「학교급식법」 등 관계 법령에 따른 교육감 등의 사무와 중복되거나 충돌되지 않도록 규정할 필요가 있는 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  하동군조례안 제7조에서는 하동군수는 방사능 등 유해물질로부터 안전한 식재료를 공급하기 위하여 하동군 식품방사능안전급식관리위원회(이하 “급식관리위원회”라 함)를 둘 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제8조에서는 급식관리위원회는 방사능 등 유해물질 검사 대상 식재료의 품목, 수량, 검사주기, 검사방식 등(제1호), 급식 식재료의 생산, 유통 과정과 연계한 실효성 있는 방사능 검역 체계(제2호), 학부모, 지역주민, 영양사, 조리사 등 급식 관계자에 대한 방사능 관련 교육 및 홍보계획(제3호), 방사능 등 유해물질로부터 안전한 급식 관리 체계 구축을 위한 조사 및 연구 용역(제4호), 식품방사능안전관리센터의 운영에 관한 사항(제5호)을 심의한다고 규정하고 있습니다. 이 사안의 경우, 학교급식에 사용되는 식재료의 방사능 등 유해물질 검사의 주기·방법 등을 심의하는 급식관리위원회의 설치에 관한 사항을 조례로 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  「지방자치법」 제116조의2제1항에서 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제80조부터 제80조의3까지의 규정에서 자문기관의 설치요건 등을 규정하고 있으므로, 급식관리위원회가 「지방자치법」 제116조의2에 따른 자문기관인 위원회라면 지방자치법령에 따라 해당 자치단체의 소관 사무를 심의하기 위하여 조례로 위원회를 설치하는 것은 가능하다고 할 것인데, 이러한 자문기관인 위원회는 행정관청에 대하여 구속력이 없는 의사를 결정하는 위원회를 말하고, 자문기관인 위원회의 자문은 조언의 성격을 가질 뿐 행정관청은 그에 따를 의무가 없으며, 그 의사를 채택할 것인지의 여부는 행정관청이 최종적으로 결정하여야 할 것입니다(법제처 2017. 11. 17. 의견제시 17-0302 참조).
  
  이 사안의 경우, 하동군조례안에 급식관리위원회는 심의 기능만을 수행하도록 규정하고 있고, 급식관리위원회의 의결 결과가 하동군수의 의사결정에 구속력이 없다는 점에서 「지방자치법」 제116조의2에 따른 자문기관인 위원회로 보이므로, 급식관리위원회의 심의사항이 하동군의 사무라면 급식관리위원회의 설치에 관하여 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다. 그런데, 하동군조례안 제8조에서 급식관리위원회의 심의사항으로 급식 식재료의 방사능 검역 체계 등을 규정하고 있는바, 「학교급식법」 제19조에 따른 학교급식 식재료의 검사 사무는 교육부장관 또는 교육감의 권한인 것으로 보이므로, 급식위원회가 이러한 사무를 포함하여 심의하도록 규정한 것이라면 조례 입안에 신중을 기할 필요가 있어 보입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  하동군조례안 제11조제1항에서 하동군수는 방사능에 대응하여 안전한 식재료를 공급하기 위한 실무기구로서 하동군 식품방사능안전관리센터(이하 “안전관리센터”라 함)를 둘 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 식재료가 방사능 등 유해물질로 오염된 경우 안전관리센터는 모든 식재료에 대하여 방사능 등 유해물질로부터 안전성을 확보하기 위하여 전수검사를 실시한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 전수검사는 수산물을 우선으로 실시하며, 가장 많이 사용하는 수산물을 우선순위로 하여 검사대상으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 검사결과와 시행하는 검역체계 등에 관해서는 위원회에 보고하여 차기 계획 수립에 반영하는 동시에 학교급식지원센터의 식재료 학교 공급 정책에 반영한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 안전관리센터는 제2항의 전수검사를 위해 필요 장비와 시설을 갖출 수 있다고 규정하고 있습니다. 이 사안의 경우, 방사능으로부터 안전한 학교급식 식재료를 공급하기 위하여 학교급식 식재료의 전수검사 사무를 수행하는 안전관리센터의 설치에 관한 사항을 조례로 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  「지방자치법」 제15조제1항에서는 일정한 자격을 갖춘 지방자치단체의 주민이 조례를 제정·개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있도록 하면서 같은 조 제2항에서는 주민이 조례의 내용으로 청구할 수 없는 사항을 열거하고 있는 바, 같은 항 제3호에서는 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항은 조례 청구대상에서 제외하고 있으므로 행정기구를 설치하는 내용은 주민의 조례 청구대상에서 제외된다고 할 것입니다.
  
  살피건대, 하동군조례안에 안전관리센터의 설치·구성의 방식에 관하여 명확하게 규정되어 있지는 않으나, 안전관리센터는 하동군의 “실무기구”로서 학교급식 식재료의 전수검사 등의 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 하동군수가 설치하는 행정기구의 성격을 가지는 것으로 보이는바, 행정기구의 설치에 관한 사항은 주민의 조례 청구대상에서 제외된다고 할 것이므로, 해당내용을 주민청구조례안에서 규정하는 것은 바람직하지 않습니다.
  
  한편, 안전관리센터를 새로운 집행기관의 조직으로서 설치하는 것이 아닌 하동군의 기존 조직을 활용하여 안전관리센터의 명칭으로 법령에 따라 하동군의 소관에 속하는 사무를 처리하는 방식으로 운영하려는 취지라면 주민청구조례안에 해당 내용을 규정하는 것은 가능할 것입니다. 다만, 안전관리센터의 업무로 「학교급식법」 제19조에 따른 학교급식의 식품을 검사·감독하는 사무를 포함하여 조례에 규정하는 것은 교육감의 사무를 하동군수의 사무로 규정하는 것이 될 수 있으므로, 조례 입안에 신중을 기할 필요가 있습니다.