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• 질의요지

  
  

  서산시와 서산시에 입주한 기업의 상생 발전을 위한 협력 사항을 심의하고 조정하기 위하여 서산시 지역발전 상생협의회를 설치하는 내용의 「서산시 지역발전 상생협의회 설치·운영 조례안」을 제정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「서산시 지역발전 상생협의회 설치·운영 조례안」(이하 “서산시조례안”이라 함) 제1조에서는 같은 조례는 시민의 다양한 의견을 수렴하며, 토론을 통해 기업과 지역의 상생 발전을 위한 시민 합의를 이끌어 내기 위하여 서산시 지역발전 상생협의회를 설치하고 그 구성 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제2조제1항에서는 기업과 지역의 상생 발전을 위한 협력 사항을 심의하고 조정하기 위하여 서산시 지역발전 상생협의회(이하 “협의회”라 함)를 설치한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 협의회는 대산석유화학단지 등 기업을 중심으로 발생하는 환경오염 저감 대책에 관한 사항(제1호), 기업과 지역사회가 동반성장할 수 있는 지역경제 활성화에 관한 사항(제2호), 기업의 사회적 책임에 관한 사항(제3호), 지역이 기업을 지원하는 사업 등에 관한 사항(제4호), 그 밖에 협의회의 위원장이 필요하다고 인정하는 사항(제5호)을 심의·조정한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제3조제1항에서는 협의회는 3명의 공동위원장을 포함하여 30명 이내의 위원으로 구성한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 공동위원장은 서산시장 및 서산시의회 의장이 되고, 나머지 1명의 공동위원장은 위촉직 위원 중에서 호선한다고 규정하고 있습니다. 이 사안은 서산시와 서산시에 입주한 기업의 상생 발전을 위한 협력 사항을 심의하고 조정하기 위하여 협의회를 설치하는 내용의 서산시조례안을 제정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  관련 법령을 살펴보면, 「지방자치법」 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 “그 소관 사무의 범위”에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제80조제1항에서는 같은 법 제116조의2제1항에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치할 경우에는 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있을 것(제1호), 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있을 것(제2호)의 어느 하나에 해당하는 요건을 갖추어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 심의회·위원회 등의 자문기관은 설치·운영할 수 없다고 규정하고 있습니다.
  
  먼저, 협의회의 심의·조정 사항이 서산시의 자치사무에 해당하는지를 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제4호사목에서는 자연보호활동을 자치사무의 예시로 규정하고 있고, 「환경정책기본법」 제5조에서 사업자는 그 사업활동으로부터 발생하는 환경오염 및 환경훼손을 스스로 방지하기 위하여 필요한 조치를 하여야 하며, 국가 또는 지방자치단체의 환경보전시책에 참여하고 협력하여야 할 책무를 진다고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조제1항에서는 지방자치단체는 환경오염물질 및 환경오염원의 원천적인 감소를 통한 사전예방적 오염관리에 우선적인 노력을 기울여야 하며 사업자로 하여금 환경오염을 예방하기 위하여 스스로 노력하도록 촉진하기 위한 시책을 마련하여야 한다고 규정한 점을 고려할 때, 서산시조례안 제2조제2항제1호에 따른 서산시에 입주한 기업을 중심으로 발생하는 환경오염 저감 대책에 관한 사무는 서산시의 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다. 또한, 「지방자치법」 제9조제2항제3호차목 및 같은 항 제4호거목에서는 지역산업의 육성·지원, 지역경제의 육성 및 지원을 자치사무의 예시로 규정하고 있는바, 서산시조례안 제2조제2항에 따른 서산시에 입주한 기업과 지역사회가 동반성장할 수 있는 지역경제 활성화에 관한 사항 및 서산시가 기업을 지원하는 사업 등에 관한 사무도 자치사무의 성격을 가지는 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 위원회 등의 법적 성격을 살펴보면, 자문기관인 위원회와 의결기관인 위원회의 구분은 그 위원회의 결정에 구속력이 있는지를 기준으로 판단할 수 있는데, 자문기관인 위원회는 행정관청에 대하여 구속력이 없는 의사를 결정하는 위원회를 말하고, 의결기관인 위원회는 법령상 구속력이 있는 의사를 결정하는 위원회를 말하는 것이므로, 자문기관인 위원회의 의결내용은 조언의 성격을 가질 뿐이므로 행정관청은 실제 그 의결내용에 따를 의무가 없으며 그 의사를 채택할 것인지의 여부는 행정관청이 결정하게 되는 반면에, 의결기관인 위원회의 의결내용은 구속력을 가지므로 행정관청은 그 의결내용에 따르도록 하고 있습니다(법제처 2016. 5. 4. 의견제시 16-0093 참조).
  
  이 사안의 경우, 서산시조례안에 따른 협의회는 서산시와 서산시에 입주한 기업이 상생 발전할 수 있는 협력 사항을 심의하고 조정하도록 하여 자문 기능만을 수행하도록 하고 있고, 협의회가 심의·자문한 사항에 대하여 서산시장이 반드시 따라야 한다는 규정이 없는 점, 협의회의 심의·조정 사항인 서산시에 입주한 기업을 중심으로 발생하는 환경오염 저감 대책이나 서산시에 입주한 기업과 지역사회가 동반성장할 수 있는 지역경제 활성화에 관한 사항 등은 전문적인 지식이나 경험을 요하는 영역이면서 다양한 이해관계의 조정이 필요하다는 점 등을 고려할 때, 협의회는 의결의 구속력이 없는 자문기관의 성격을 가진다고 할 것이고, 「지방자치법 시행령」 제80조제1항에 따른 자문기관의 설치요건도 충족되는 것으로 보입니다. 따라서, 「서산시 환경기본 조례」에 따른 환경정책위원회 등 서산시에 설치된 다른 자문기관과 심의사항이 유사·중복되지 않는 범위에서 서산시조례안에 규정하여 협의회를 설치·운영할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다만, 서산시조례안 제10조와 같이 협의회에 상설의 지원단을 두어 그 지원단으로 하여금 행정실무 처리 등 협의회의 사무기구로서의 기능을 수행하도록 하는 것은 「지방자치법 시행령」 제80조에 따라 설치되는 자문기관에는 상설의 사무처나 사무국·과·담당관을 둘 수 없다고 규정한 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제5조제3항에 위배될 소지가 있는 것으로 보이고, 「지방자치법」 제5장에서 지방의회에 대한 내용을 규정하고, 제6장에서 집행기관에 대한 내용을 따로 규정하면서 자문기관의 설치 근거인 제116조의2를 제6장 집행기관에 포함시키고 있다는 점, 환경오염 저감 대책이나 지역경제 활성화 등의 협의회 심의·조정 사항은 결국 집행기관에서 관장하여 수행할 해당 지방자치단체의 사무인 점, 입법연혁적으로 제116조의2의 규정이 지방자치단체의 장의 자문기관 남설에 대하여 조례로 설치 근거를 두게 함으로써 지방의회의 통제를 강화하기 위하여 규정된 점 등을 고려하면(법제처 2013. 10. 31. 의견제시 13-0306 참조), 협의회는 결국 집행기관의 자문위원회가 아닌 다른 합의제 기관을 상정하기 어렵다고 할 것이고, 집행기관에 대한 자문기관의 성격을 가지는 협의회의 공동의장으로 「지방자치법」 제49조에 따라 서산시의회를 대표하는 서산시의회 의장을 규정한 서산시조례안 제3조제2항과 같은 규정은 바람직하지 않은 것으로 보이므로, 조례 입안 시 이러한 점을 고려하여 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.