기본정보

• 질의요지

  
  

  「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」에 따른 교육감 및 학교장의 학교시설에 대한 안전점검과는 별도로 강북구청장이 같은 법에 따른 학교의 교육활동 및 학교시설에 대한 안전점검을 실시할 수 있도록 하는 내용을 「서울특별시 강북구 교육안전지원 조례안」에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」에 따른 교육감 및 학교장의 학교시설에 대한 안전점검과는 별도로 강북구청장이 같은 법에 따른 학교의 교육활동 및 학교시설에 대한 안전점검을 실시할 수 있도록 하는 내용을 「서울특별시 강북구 교육안전지원 조례안」에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「서울특별시 강북구 교육안전지원조례안」(이하 “강북구조례안”이라 함)은 「재난 및 안전관리 기본법」, 「국민 안전교육진흥 기본법」, 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」에 따라 서울특별시 강북구 소재 학교 및 교육기관, 보육시설에서의 안전 보호 및 강화에 필요한 사항을 규정하여 어린이ㆍ청소년 및 교육활동참여자가 안전하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하고, 나아가 스스로의 안전을 지킬 수 있는 시민이 되도록 이바지하는 것을 목적으로 하는 조례안으로서, 강북구조례안 제2조제1호에서는 “교육안전”이란 학생ㆍ교직원 및 교육활동참여자가 교육활동을 안전하게 수행하고, 각종 위험이나 사고로부터 생명 또는 건강을 보호하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제5조에서는 이 조례가 다루는 교육안전 지원의 범위는 교육환경안전(교육기관 안팎의 유해환경으로부터의 안전), 생활교통안전(통학로 교통사고로부터의 안전), 시설안전(교육기관 시설의 석면, 중금속 등으로부터의 안전), 보건안전(미세먼지 등으로부터의 안전), 급식안전(방사능 등으로부터의 안전), 기타 교육안전과 관련된 사항이라고 규정하면서, 같은 조례 제7조제1항에서 구청장은 같은 조례 제5조에 따른 교육안전지원 대상에 대한 정기안전점검을 분기별 1회 실시하며 그 결과를 구 홈페이지, 구보 등에 공개하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」(이하 “학교안전법”이라 함) 제2조제4호에서는 교육활동이라 함은 학교의 교육과정 또는 학교의 장이 정하는 교육계획 및 교육방침에 따라 학교의 안팎에서 학교장의 관리ㆍ감독하에 행하여지는 수업ㆍ특별활동ㆍ재량활동ㆍ과외활동ㆍ수련활동ㆍ수학여행 등 현장체험활동 또는 체육대회 등의 활동(가목), 등ㆍ하교 및 학교장이 인정하는 각종 행사 또는 대회 등에 참가하여 행하는 활동(나목), 그 밖에 대통령령이 정하는 시간 중의 활동으로서 가목 및 나목과 관련된 활동(다목)에 해당하는 활동을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항 전단에서는 교육감 및 학교장등은 「재난 및 안전관리기본법」 제22조의 규정에 따른 교육부 소관 국가안전관리기본계획에 따라 연 2회 이상 학교시설에 대한 안전점검을 실시하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 학교안전법에서 교육감 및 학교장 등이 학교시설에 대한 안전점검을 실시하도록 규정하고 있는데, 강북구조례안에서 강북구청장이 학교안전법에 따른 교육감 및 학교장의 학교시설에 대한 안전점검과는 별도로 학교안전법에 따른 학생ㆍ교직원 및 교육활동참여자가 교육활동을 안전하게 수행하고, 각종 위험이나 사고로부터 생명 또는 건강을 보호하기 위하여 학교안전법에 따른 학교의 교육활동 및 학교안전시설에 대한 안전점검을 실시할 수 있는지를 질의하고 있는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면, 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하는바(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조), 지방자치단체가 조례를 제정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 그 소관사무에 해당하고 그 내용이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
  
  먼저, 「지방자치법」 제9조제2항제5호나목에서는 “유아원ㆍ유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치ㆍ운영ㆍ지도”에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 규정하고 있으므로, 학교의 교육활동 및 학교시설에 대한 안전점검에 관한 사무는 지방자치단체의 사무에 해당한다고 할 것입니다.
  
  다음으로, 학교의 교육활동 및 학교시설에 대한 안전점검에 관한 내용을 강북구조례안에서 규정할 수 있는지에 관하여 살펴보면, 「지방자치법」 제121조에서는 지방자치단체의 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 둔다고 규정하고 있고, 「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에서는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 둔다고 규정하고 있으며, 같은 법 제19조에서는 국가행정사무 중 시ㆍ도에 위임하여 시행하는 사무로서 교육ㆍ학예에 관한 사무는 교육감에게 위임하여 행한다고 규정하고 있고, 학교안전법에서는 교육감 및 학교장 등은 학교안전사고 예방을 위한 지역계획에 관한 사항(제4조), 학교안전사고의 예방에 관한 책무에 관한 사항(제5조), 학교시설에 대한 안전점검 및 정밀안전진단 실시에 관한 사항(제6조), 교육부장관이 작성한 학교시설안전관리기준의 준수의무에 관한 사항(제7조)을 관장한다고 규정하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 교육감은 시ㆍ도의 교육, 학예에 관한 사무를 고유적으로 분장하게 하기 위하여 설치한 특별지방행정기관인 집행기관으로서 교육, 학예에 관한 시ㆍ도의 사무 및 국가에서 위임한 교육, 학예에 관한 행정사무를 독자적으로 관장하고 있으므로, 지방자치단체의 집행기관 중 교육감과 구별되는 일반집행기관에서 위와 같은 교육감의 고유업무에 속하는 교육에 관한 사무까지 관장하도록 하는 것은 위 법률 등에 규정된 교육감의 고육권한을 침해할 수 있는 것으로 보입니다(대법원 1994. 4. 26. 선고 93추175 판결 참조).
  
  그런데, 강북구조례안은 학교안전법에 따라 강북구 소재 학교 및 교육기관, 보육시설에서의 안전 보호 및 강화에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하면서, 강북구조례안 제7조제1항에서는 교육안전지원 대상에 대한 정기안전점검을 분기별 1회 실시하며 나아가 그 결과를 구 홈페이지, 구보 등에 공개하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 상위법령인 학교안전법 제6조제1항에서 정한 교육감 및 학교장등의 학교시설에 대한 안전점검에 관한 고유권한을 조례에서 강북구청장에게도 추가로 부여하고자 하는 것으로서 위법의 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 판단됩니다(법제처 2017. 9. 6. 의견제시 17-0212 참조).
  
  다만, 학교안전법은 학교안전사고를 예방하고, 학생ㆍ교직원 및 교육활동참여자가 학교안전사고로 인하여 입은 피해를 신속ㆍ적정하게 보상하기 위한 학교안전사고보상공제 사업의 실시에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제3조에서는 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위 안에서 학교안전사고 예방 사업 및 이 법에 따른 학교안전사고보상공제 사업의 운영에 소요되는 경비를 지원할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조의2제3항에서는 학교장의 교육활동 안전대책 점검ㆍ확인 요청을 받은 기관 또는 단체의 장, 지방자치단체의 장 등은 이에 따라야 한다고 규정하고 있습니다. 이러한 관련 규정을 종합하여 보면 지방자치단체는 학교 내의 교육과정뿐만 아니라 학교 밖 지역사회전반에서 학생ㆍ교직원 및 교육활동참여자가 안전하게 교육활동을 할 수 있도록 안전사고를 예방하기 위한 책임이 있다고 할 것이므로, 학교안전법에 위배되지 않는 범위에서는 학교안전사고의 예방을 위한 지방자치단체의 책임 및 지원에 관한 일반적인 사항에 관하여 강북구조례안에서 정할 수 있다고 할 것입니다.
  
  따라서, 학교안전법에 위배되지 않는 범위에서 학교안전사고의 예방을 위한 지방자치단체의 책임 및 지원에 관한 일반적인 사항에 관하여 강북구조례안으로 정하는 것은 별론으로 하고, 강북구청장이 같은 법에 따른 학교의 교육활동 및 학교시설에 대한 안전점검을 실시할 수 있도록 하는 내용을 강북구조례안에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.