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• 질의요지

  
  

  가. 「괴산군 옥외광고물 등 관리 조례 전부개정조례안」에 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령」 제16조제5항에 따라 괴산군수가 설치·운영하는 전자게시대의 관리 기준(전자게시대로 표시할 수 없는 사항 등)을 규정할 수 있는지?
  
  나. 「괴산군 옥외광고물 등 관리 조례 전부개정조례안」에 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」 제12조제2항을 위반하여 교육을 이수하지 아니한 자에게 같은 법 제20조제2항에 따른 과태료를 부과하지 아니할 수 있도록 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「괴산군 옥외광고물 등 관리 조례 전부개정조례안」에 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령」 제16조제5항에 따라 괴산군수가 설치·운영하는 전자게시대의 관리 기준(전자게시대로 표시할 수 없는 사항 등)을 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  「괴산군 옥외광고물 등 관리 조례 전부개정조례안」에 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」 제12조제2항을 위반하여 교육을 이수하지 아니한 자에게 같은 법 제20조제2항에 따른 과태료를 부과하지 아니할 수 있도록 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령」(이하 “옥외광고물법 시행령”이라 함) 제16조제5항에서는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장등”이라 함)은 국가, 지방자치단체 또는 제29조제2항 각 호의 법인(이하 “국가등”이라 함)이 공공의 목적을 위하여 광고를 표시하도록 하거나 관할구역 안에 있는 소상공인·전통시장 등을 홍보하기 위한 광고를 표시할 필요가 있는 경우에는 디지털광고물인 지주 이용 간판(이하 “전자게시대”라 함)을 다음 각 호의 기준에 따라 설치·운영할 수 있다고 규정하면서 같은 항 제1호에서 전자게시대는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 상업지역·공업지역(가목), 「관광진흥법」에 따른 관광지·관광단지·관광특구(나목), 그 밖에 시·도 조례로 정하는 지역(다목)의 어느 하나에 해당하는 지역에 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 제2호에서는 전자게시대의 표시방법은 제14조를 따른다고 규정하고 있으며, 제5호에서는 광고내용의 표시면적은 12제곱미터 이내이어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제14조에서는 전기를 사용하는 광고물 또는 게시시설(이하 “광고물등”이라 함)의 표시방법에 관하여 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「괴산군 옥외광고물 등 관리 조례 전부개정조례안」(이하 “괴산군조례안”이라 함) 제7조제1항에서는 옥외광고물법 시행령 제16조제5항에 따른 전자게시대는 다음 각 호의 기준에 따라 관리하여야 한다고 규정하면서 같은 항 제1호 본문에서는 하나의 업소 또는 신청인은 동시에 2개소 이하의 전자게시대로 표출을 할 수 있으며, 하나의 전자게시대에는 같은 업소 또는 같은 내용을 시간당 표출비율의 100분의 5이하로 표출한다고 규정하고 있고, 같은 항 제4호에서는 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」(이하 “옥외광고물법”이라 함) 제5조에 따른 금지 광고물등(가목), 특정 개인 또는 단체를 비방하는 내용(나목), 그 밖에 공중도덕이나 사회윤리를 침해할 우려가 있다고 판단하여 심의위원회 심의를 거쳐 괴산군수(이하 “군수”라 함)가 정하는 사항(다목)의 어느 하나에 해당하는 사항은 표시할 수 없다고 규정하고 있습니다. 이 사안은 괴산군조례안에 군수가 설치·운영하는 전자게시대의 관리 기준으로써 전자게시대로 표시할 수 없는 사항 등을 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정함에 있어 그 내용은 법령에 위반되지 않아야 하고, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 할 것입니다.
  
  먼저, 괴산군조례안 제7조제1항제1호 및 제4호의 내용이 「지방자치법」 제22조 단서에 따라 법률의 위임이 있어야 하는지 여부와 관련하여, 옥외광고물법 시행령 제16조제5항에서는 “시장등”은 “국가등이 공공의 목적을 위하여 광고를 표시하도록 한 경우”이거나 “관할구역 안에 있는 소상공인·전통시장 등을 홍보하기 위한 광고를 표시할 필요가 있는 경우”에 전자게시대를 설치·운영할 수 있도록 규정하고 있는바, 같은 항에 따른 전자게시대의 설치·운영의 주체는 “시장등”이고, 그 관리의 주체도 “시장등”이라고 할 것이므로, “시장등”이 전자게시대를 설치하고 그 관리를 위한 방법 및 기준을 조례에 규정하는 것이 규제를 새롭게 신설한다거나 주민의 권리를 제한한다고 보기는 어려울 것입니다.
  
  다음으로, 괴산군조례안의 제7조제1항제1호 및 제4호의 내용이 옥외광고물법 및 같은 법 시행령에 위배되는지 여부와 관련하여, 옥외광고물법 시행령 제14조 및 제16조제5항에서는 군수가 설치·운영하는 전자게시대로 표시하는 광고물등의 시간당 표출비율에 관하여 규정하고 있지 않고, 옥외광고물법 제5조에 따른 금지되는 광고물등 이외에 전자게시대로 표시가 금지되는 사항에 대해서도 별도로 규율하고 있지는 않은 것으로 보이므로, 옥외광고물법 시행령 제16조제5항에 따른 전자게시대의 설치·운영 기준과 모순·저촉되지 않는 범위에서 괴산군의 실정이나 정책에 맞게 군수가 설치·운영하는 전자게시대의 세부 관리 기준을 괴산군조례안에 규정하는 것은 옥외광고물법 및 같은 법 시행령에 위배된다고 보기는 어렵습니다.
  
  따라서, 괴산군조례안에 옥외광고물법 시행령 제16조제5항에 따라 군수가 설치·운영하는 전자게시대의 관리 기준(전자게시대로 표시할 수 없는 사항 등)을 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  옥외광고물법 제12조제1항에서는 시장등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 옥외광고사업자 및 제9조제2항·제9조의2제2항 따라 안전점검 업무를 위탁받은 자에게 광고물등의 표시·설치에 관한 교육을 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 옥외광고사업자 및 제9조제2항·제9조의2제2항 따라 안전점검 업무를 위탁받은 자는 제1항에 따른 교육을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제49조제1항에서는 신규로 옥외광고사업에 종사하려는 자(제1호), 옥외광고사업 종사자 및 옥외광고법 제9조제2항에 따라 안전점검업무를 위탁받은 자(제2호), 옥외광고법에 따라 행정처분을 받은 옥외광고사업자(제3호)의 어느 하나에 해당하는 자는 교육을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 교육을 위한 계획에 관하여 필요한 사항은 시·군·구 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  이에, 괴산군조례안 제28조제1항에서는 군수는 옥외광고물법 시행령 제49조제2항에 따른 옥외광고업 종사자 등의 교육을 별표 2와 같이 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 군수는 매년 10월말까지 교육의 종류별 실시시기·내용·시간 및 장소, 교육 대상자 등의 내용을 포함한 다음 연도의 교육계획을 수립하여 공고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항에서는 교육대상자가 질병 또는 심신장애로 교육에 응할 수 없을 때(제1호), 다른 법률의 규정에 따라 구속 중일 때(제2호), 「예비군법」 및 「민방위기본법」에 따른 교육훈련기간과 중복된 때(제3호), 그 밖에 관혼상제, 재해 등 부득이한 사유로 교육에 응할 수 없을 때(제4호)의 어느 하나에 해당하는 사유로 인하여 교육을 받을 수 없는 경우에는 사전에 관계 증빙서류를 첨부하여 교육불참신고서를 제출한 경우에는 옥외광고물법 제20조제2항에 따른 과태료를 부과하지 아니할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이 사안은 괴산군조례안 제28조제7항과 같이 옥외광고물법 제12조제2항을 위반하여 교육을 이수하지 아니한 자에게 같은 법 제20조제2항에 따른 과태료를 부과하지 아니할 수 있도록 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  관련 법령을 살펴보면, 옥외광고물법 제20조제2항에서는 제12조제2항을 위반하여 교육을 이수하지 아니한 자에게는 100만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제2항에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장등 또는 시·도지사가 부과·징수한다고 규정하고 있으며, 옥외광고물법 시행령 제55조에서는 옥외광고물법 제20조제3항에 따른 과태료의 부과기준은 별표 8의 범위에서 시·군·구 조례로 정한다고 규정하고 있고, 별표 8제5호에서는 옥외광고물법 제12조제2항을 위반하여 교육을 이수하지 않은 경우에 대하여 1회 위반한 경우 10만원 이상 30만원 미만(가목), 2회 연속 위반한 경우 30만원 이상 50만원 미만(나목), 3회 연속 위반한 경우 50만원 이상 100만원 이하(다목)의 과태료를 부과하도록 규정하고 있으며, 같은 표 비고에서는 과태료 금액의 계산방법에 대하여 규정하고 있을 뿐, 옥외광고물법령에 따른 과태료 부과대상자에 대하여 과태료 부과를 하지 않을 수 있도록 하는 경우에 관하여 시·군·구의 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지는 않은 것으로 보입니다.
  
  아울러 과태료의 부과징수 등에 관한 일반법인 「질서위반행위규제법」 제18조에서 자진납부자에 대한 과태료 감경에 대하여 규정하고 있으나 면제할 수 있는 근거는 규정하고 있지 않습니다(법제처 2015. 3. 25. 의견제시 15-0064 참조).
  
  그렇다면, 이 사안 질의에 관하여 살펴볼 때, 옥외광고물법 제20조제2항에서 같은 법 제12조제2항을 위반하여 교육을 이수하지 아니한 자에게는 “과태료를 부과한다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제55조에서는 “별표 8의 범위”에서 과태료를 감경하거나 늘리는 등의 기준을 시·군·구 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있으나 과태료 부과 대상자에 대하여 과태료 부과 대상에서 제외하도록 하는 내용이 없다는 점에 비추어 보면, 옥외광고물법 제20조제2항에 따라 과태료를 부과해야 하는 위반 사항에 해당함에도 불구하고 과태료 부과를 하지 아니할 수 있도록 하는 경우를 시·군·구 조례로 규정하는 것은 옥외광고물법 시행령 제55조의 위임 범위를 벗어나는 것으로 보입니다.
  
  따라서, 괴산군조례안에 옥외광고물법 제12조제2항을 위반하여 교육을 이수하지 아니한 자에게 같은 법 제20조제2항에 따른 과태료를 부과하지 아니할 수 있도록 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.