기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 문경시장이 자원봉사자 중에서 위촉하여 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」에 따른 보건진료소 업무 지원 등의 활동을 하는 마을건강원에 관한 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  나. 만약 마을건강원에 관한 내용을 조례로 규정할 수 있다면, 마을건강원에게 사기진작을 위한 선진국 견학 등에 필요한 경비를 지원할 수 있다는 내용도 조례로 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」에 따른 보건진료소 업무 지원 등의 활동을 하는 자원봉사자인 마을건강원에 관한 내용을 문경시 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  나. 마을건강원에게 사기진작을 위한 선진국 견학 등에 필요한 경비를 지원하는 내용을 문경시 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않아 보이므로, 조례 개정에 신중을 기하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 공통사항
  
  문경시장이 자원봉사자 중에서 위촉하여 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」에 따른 보건진료소 업무 지원 등의 활동을 하는 마을건강원에 관한 내용을 조례로 규정하고자,「문경시 보건진료소 운영협의회 조례」를 개정하여 「문경시 보건진료소 운영협의회 조례 일부개정조례안」(이하 “문경시조례안”이라 함) 제8조제1항에서 지역주민의 건강증진사업의 원활한 수행을 위하여 마을건강원을 둘 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서 마을건강원은 자원봉사자로서 제1항의 사업을 수행할 능력이 있는 자로 보건지소, 보건진료소의 관할지역 내 주민을 구성원으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서 마을건강원은 보건지소, 보건진료소 건강증진사업 수행에 관한 협조 및 지원(제1호), 지역 내 보건사업 대상자 및 감염병(의사)환자 발견 시 보건기관 연계(제2호), 기타 보건사업 홍보 및 지원(제3호)의 업무를 수행한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 마을건강원의 역량강화를 위해 회의, 교육 등을 실시할 수 있다고 규정하고 있습니다. 또한, 문경시조례안 제9조에서는 회의에 참석하거나 공무를 수행한 위원 및 마을건강원에게는 예산의 범위 내에서 수당과 여비를 지급할 수 있으며, 선진지 견학 등에 필요한 경비를 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  나. 질의 가에 관하여
  
  「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」(이하 “농어촌의료법”이라 함) 제21조제1항에서는 보건진료소 운영을 원활히 하기 위하여 보건진료소가 설치되어 있는 지역마다 주민으로 구성되는 보건진료소운영협의회를 둔다고 규정하고 있고, 제2항에서는 보건진료소운영협의회는 보건진료소의 운영 지원(제1호), 보건진료소 운영에 관한 건의업무(제2호)를 수행한다고 규정하고 있으며, 제3항에서는 보건진료소운영협의회의 조직과 운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 이처럼 농어촌의료법에서는 보건진료소운영협의회의 조직과 운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으나, 보건진료소의 운영에 관하여는 조례로 정하도록 명시적으로 규정하고 있지 않는바, 농어촌의료법에 따른 보건진료소 업무 지원 등의 활동을 하는 자원봉사자인 마을건강원에 관한 내용을 문경시 조례로 규정할 수 있는지 문제되는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체는 “그 사무” 즉, 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 관하여 조례를 제정？개정할 수 있으며(대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조), 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결례 참조).
  
  농어촌의료법에 따른 보건진료소 업무 지원 등의 활동을 하는 자원봉사자인 마을건강원에 관한 내용은 같은 법 제22조 단서에 따른 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항에 해당하지 않는바, 조례의 개정을 위하여 농어촌의료법의 개별적인 위임근거가 필요한 것으로 보이지 않습니다.
  
  그렇다면, 마을건강원에 관한 내용을 문경시 조례로 규정하기 위해서는 마을건강원을 위촉하는 것이 문경시의 소관 사무에 해당하여야합니다.
  
  살피건대, 「지방자치법」 제113조 및 같은 법 시행령 제75조에서는 지방자치단체로 하여금 그 소관 사무의 범위 안에서 별도의 전문기관에서 수행하는 것이 효율적인 사무의 경우에는 조례로써 보건진료기관 등을 직속기관으로 설치할 수 있도록 규정하고 있습니다. 같은 법 제9조제2항제2호마목에서는 보건진료기관의 설치ㆍ운영을 지방자치단체의 사무 중 하나로 예시하고 있고, 지방자치단체의 종류별 사무를 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 1에서는 보건진료소의 설치ㆍ운영을 시·군·자치구의 사무로 규정하고 있습니다. 또한, 농어촌의료법 제15조에서는 보건진료소의 설치ㆍ운영을 도농복합형태의 시의 시장 또는 군수의 권한으로 규정하고 있고, 같은 법 제22조에서는 그 비용에 대하여 국가 또는 광역지방자치단체에서 “부담”하는 것이 아니라 일부를 “보조”할 수 있도록 규정하고 있는 점 등에 비추어보면, 보건진료소의 설치ㆍ운영 사무는 해당 지역의 의료현실 등을 고려하여 지방자치단체에서 자체적으로 수행하는 자치사무라 할 것입니다.
  
  문경시조례안에 따르면 마을건강원은 보건진료소의 관할지역 내 주민 중에서 구성원이 될 수 있고(제8조제2항), 보건진료소 건강증진사업 수행에 관한 협조 및 지원(같은 조 제3항제1호), 지역 내 보건사업 대상자 및 감염병 환자 발견 시 보건기관 연계(같은 조 제3항제2호), 기타 보건사업 홍보 및 지원(같은 조 제3항제3호)과 같은 농어촌의료법에 따른 보건진료소 업무 지원 등의 활동을 하는 자원봉사자로서, 마을건강원에 관한 사항은 보건진료소의 운영에 관한 것으로서 문경시의 소관 사무에 해당하는 것으로 보입니다.(법제처 2012. 5. 21. 의견제시 12-0159 참조).
  
  따라서, 농어촌의료법에 따른 보건진료소 업무 지원 등의 활동을 하는 자원봉사자인 마을건강원에 관한 내용을 문경시 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다만, 「문경시 보건진료소 운영협의회 조례」에 따르면 보건진료소 운영협의회 회원은 보건진료소 관할지역내 주민으로 구성되고, 보건진료소의 운영 지원, 보건진료소의 운영에 관한 건의, 주민건강증진 사업계획 및 예산편성 건의에 관한 사항 자문 등을 하는바, 마을건강원과 그 기능이 상당 부분 중복될 수 있어, 별도로 마을건강원이 필요한지 신중히 판단하셔야 할 것으로 보입니다. 그럼에도 불구하고, 문경시조례안대로 개정을 한다면 보건진료소 운영협의회의 조직과 운영에 관한 「문경시 보건진료소 운영협의회 조례」에서 마을건강원에 관하여 규정하는 것은 체계적이지 않아 보이므로, 따로 조례를 제정하거나 위 조례의 제명 및 목적 조항 변경 등 적용범위를 확대하기 위한 입법조치를 하는 방안을 검토하는 것이 바람직할 것입니다.
  
  다. 질의 나에 관하여
  
  「지방재정법」 제17조제1항에서는 같은 항 각 호에 해당하는 경우를 제외하고 원칙적으로 개인에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 금지하고 있는바, 문경시조례안 제9조에서 자원봉사자인 마을건강원에게 사기진작을 위한 선진국 견학 경비를 지원할 수 있도록 규정할 수 있는지 문제됩니다.
  
  먼저, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호)에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 문경시가 마을건강원의 선진국 견학 경비를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는지 여부를 살펴보아야합니다.
  
  「지방자치법」 제9조제2항제2호마목에서 보건진료기관의 설치·운영을 지방자치단체의 사무 중 하나로 예시하고 있으나, 이를 들어 같은 법 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵고(대법원 2012. 5. 24, 선고, 2011추117 판결 참조), 「자원봉사활동 기본법」 제12조에서 국가와 지방자치단체가 국가와 사회에 현저한 공로가 있는 자원봉사활동을 한 자원봉사자, 자원봉사단체, 종합자원봉사센터 등에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 포상할 수 있다고 되어 있다고 하더라도 역시 이를 들어 법률에 규정이 있는 경우로 보기는 어렵습니다.(법제처 2012. 12. 31. 의견제시 12-0419 참조).
  
  그렇다면, 문경시가 마을건강원에 대하여 선진국 견학 등에 필요한 경비를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당되는지 여부를 살펴보아야 합니다.
  
  「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우 등이「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당합니다.(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결 참조)
  
  마을건강원은 자원봉사자이고, 자원봉사활동은 「자원봉사활동 기본법」 제3조제1항에서 규정하고 있는 것과 같이 지역사회ㆍ국가 및 인류사회를 위하여 대가없이 자발적으로 시간과 노력을 제공하는 행위로서 무보수성을 원칙으로 하고 있는바, 자원봉사자인 마을건강원에게 선진국 견학에 필요한 경비를 지원하지 않으면 보건진료소 운영을 할 수 없어 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 하기는 어려워 보입니다.(법제처 2013. 9. 3. 의견제시 13-0258 참조)
  
  따라서, 마을건강원에게 사기진작을 위한 선진국 견학 등에 필요한 경비를 지원하는 내용을 문경시 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않아 보이므로 조례 개정에 신중을 기하시기 바랍니다.