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• 질의요지

  
  

  가. 강화군수가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항 각 호 외의 부분에 따라 농림지역을 관리지역으로 용도지역을 변경하는 내용의 도시ㆍ군관리계획을 결정하거나 결정을 신청함에 있어서 해당 안건을 심의(자문ㆍ조정)하기 위하여 조례로 “강화군 토지이용활성화 조정위원회”를 구성ㆍ운영할 수 있는지?
  
  나. 강화군수가 「농지법」 제31조에 따른 농업진흥지역 등의 변경과 해제에 관한 사항을 심의(자문ㆍ조정)하기 위하여 조례로 “강화군 토지이용활성화 조정위원회”를 구성ㆍ운영할 수 있는지?
  
  다. 강화군수가 「산지관리법」 제6조에 따른 보전산지의 변경과 해제에 관한 사항을 심의(자문ㆍ조정)하기 위하여 조례로 “강화군 토지이용활성화 조정위원회”를 구성ㆍ운영할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  강화군수가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항 각 호 외의 부분에 따라 농림지역을 관리지역으로 용도지역을 변경하는 내용의 도시ㆍ군관리계획을 결정하거나 결정을 신청함에 있어서 해당 안건을 심의(자문ㆍ조정)하기 위하여 조례로 “강화군 토지이용활성화 조정위원회”를 구성ㆍ운영하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  강화군수가 「농지법」 제31조에 따른 농업진흥지역 등의 변경과 해제에 관한 사항을 심의(자문ㆍ조정)하기 위하여 조례로 “강화군 토지이용활성화 조정위원회”를 구성ㆍ운영하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  강화군수가 「산지관리법」 제6조에 따른 보전산지의 변경과 해제에 관한 사항을 심의(자문ㆍ조정)하기 위하여 조례로 “강화군 토지이용활성화 조정위원회”를 구성ㆍ운영하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 공통사항
  
  「강화군 토지이용활성화 조정위원회 구성 및 운영 조례안」(이하 “강화군조례안”이라 함) 제1조에서는 이 조례는 강화군의 토지이용규제 및 완화업무를 담당하고 있는 관계 부서간의 원활한 협의와 조정을 통해 관련 업무를 효율적으로 추진하고자 강화군 토지이용활성화 조정위원회(이하 “강화군위원회”라 함)의 구성 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제2조에서는 강화군위원회는 토지이용규제 및 완화에 대한 정부정책과 강화군 추진사항(제1호), 토지이용 규제 및 완화업무 관계부서간 협의(제2호), 고충민원, 다수민원, 지역갈등에 대한 권고 및 제도개선(제3호)를 자문ㆍ조정한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제8조제1항에서는 강화군위원회는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제24조부터 제30조까지의 규정에 따른 농림지역에서 관리지역으로의 용도지역 변경(제1호), 「농지법」 제31조에 따른 농업진흥지역 등의 변경과 해제(제2호), 「산지관리법」 제6조에 따른 보전산지의 변경과 해제(제3호)의 안건에 대해 자문ㆍ조정한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제9조에서는 위원회에서 결정된 사안에 대하여 해당부서는 해결책을 강구하여 시행하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  「지방자치법」 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있고, 같은 법 시행령 제80조제1항에 따르면 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나(제1호), 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 경우(제2호) 자문기관을 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  우선, 강화군위원회의 성격에 대해 살펴보면, 강화군조례안 제8조의 제목은 “심의 안건의 처리”로 되어 있고, 같은 조 제1항에서는 강화군위원회는 “자문ㆍ조정”한다고 규정하고 있는 한편, 강화군위원회가 강화군조례안 제8조제1항제1호부터 제3호까지의 규정에 따라 국토계획법 제29조제1항 각 호 외의 부분에 따른 강화군수의 도시ㆍ군관리계획의 결정 또는 결정의 신청에 관한 사항 등 법령에 따라 강화군수의 권한에 속하는 사항을 심의(자문ㆍ조정)하는 경우에도 최종적인 법적 권한은 강화군수에게 있는 것이고, 강화군조례안에 따른 강화군위원회의 심의로 인하여 강화군의 법령상 권한이 변경될 수는 없는 것이므로 「지방자치법」 제116조의2에 따른 자문기관에 해당하는 것으로 보입니다. 이에 따라, 강화군위원회가 강화군조례안 제8조제1항 각 호의 사안을 “자문ㆍ조정”하는 것은 일반적인 자문기관의 “심의”에 해당한다고 볼 수 있습니다.
  
  이 사안은 강화군조례안에서 강화군위원회가 국토계획법에 따른 농 림지역에서 관리지역으로의 용도지역 변경, 「농지법」 제31조에 따른 농업진흥지역 등의 변경과 해제, 「산지관리법」 제6조에 따른 보전산지의 변경과 해제에 관하여 자문할 수 있도록 규정할 수 있는지에 관한 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하는바(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 등 참조), 지방자치단체가 조례를 제정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
  
  그렇다면, 강화군수가 국토계획법 제29조제1항 각 호 외의 부분에 따라 농림지역을 관리지역으로 용도지역을 변경하는 내용의 도시ㆍ군관리계획을 결정하거나 결정을 신청하는 사항(질의 가), 「농지법」 제31조에 따른 농업진흥지역 등의 변경과 해제에 관한 사항(질의 나), 「산지관리법」 제6조에 따른 보전산지의 변경과 해제에 관한 사항(질의 다)을 심의하기 위하여 강화군조례안에서 강화군위원회를 구성ㆍ운영할 수 있는지 여부를 검토하여야 할 것입니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  이 사안에서는 강화군수가 국토계획법 제29조제1항 각 호 외의 부분에 따라 농림지역을 관리지역으로 용도지역을 변경하는 내용의 도시ㆍ군관리계획을 결정하거나 결정을 신청함에 있어서 해당 안건을 심의하기 위하여 조례로 강화군위원회를 구성ㆍ운영할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
  
  국토계획법 제29조제1항에서는 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정하되, 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획(제1호), 같은 법 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 도시ㆍ군관리계획(제2호)은 시장 또는 군수가 직접 결정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조제3항에서는 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항에 따라 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정이 준용된다고 규정하고 있는바, 이에 따라 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 같은 법 제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있는 것으로 보입니다. 같은 법 제113조제2항에서는 도시ㆍ군관리계획과 관련된 시장 또는 군수가 결정하는 도시ㆍ군관리계획의 심의와 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사의 권한에 속하는 사항 중 시ㆍ도도시계획위원회의 심의대상에 해당하는 사항이 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 위임되거나 재위임된 경우 그 위임되거나 재위임된 사항의 심의(제1호), 도시ㆍ군관리계획과 관련하여 시장ㆍ군수 또는 구청장이 자문하는 사항에 대한 조언(제2호), 같은 법 제59조에 따른 개발행위의 허가 등에 관한 심의(제3호), 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항에 관한 심의 또는 조언(제4호)을 하게 하거나 자문에 응하게 하기 위하여 시ㆍ군 또는 구에 각각 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회를 둔다고 규정하고 있습니다.
  
  국토계획법 제113조제2항 및 「강화군 도시계획위원회 설치 및 운영 조례」에 따라 설치된 강화군 도시계획위원회는 국토계획법 등에서 강화군 도시계획위원회의 심의 또는 자문을 받도록 정하는 사항 및 도시관리계획과 관련하여 군수가 요청하는 사항에 대한 심의 또는 자문을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이와 같은 규정에 따르면 강화군수가 국토계획법 제29조제1항 각 호 외의 부분에 따라 농림지역을 관리지역으로 용도지역을 변경하는 내용의 도시ㆍ군관리계획을 직접 결정하거나 결정을 신청하는 경우에 이러한 결정이나 신청과 관련한 사항은 강화군 도시계획위원회에서 심의하거나 같은 위원회에 자문하도록 하고 있는 것으로 보입니다.
  
  살피건대, 국토계획법 제139조제2항, 「인천광역시 도시계획 조례」 제84조제1항 및 별표 3 제2호사목에 따라 농림지역에서 관리지역으로의 용도지역 변경에 관한 사항 중 일정한 범위의 도시관리계획의 결정ㆍ변경 결정 등에 관한 사항은 강화군수가 인천광역시장으로부터 권한을 위임받아 도시ㆍ군관리계획을 결정하도록 하고 있는 것으로 보이는바, 이와 같은 사항은 국토계획법 제113조제2항제1호에 따라 강화군 도시계획위원회에서 심의하도록 하고 있으므로 같은 사항을 강화군위원회에서 심의하도록 하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다. 그 외의 강화군수가 법령에 따라 농림지역에서 관리지역으로의 용도지역 변경을 직접 결정하거나 강화군수가 인천광역시장에게 도시ㆍ군관리계획의 결정을 신청하는 사항은, 국토계획법 제113조제2항제2호 및 「강화군 도시계획위원회 설치 및 운영 조례」에 따라 강화군 도시계획위원회가 군수에게 자문하는 사항에 대한 조언에 해당하는 것으로 보이므로, 강화군조례안에서 국토계획법령에서 강화군 도시계획위원회의 심의사항으로 규정하고 있는 바와 다르게 강화군위원회가 해당 사항을 심의하도록 규정하는 것은 국토계획법 제113조제2항의 규정 취지에 맞지 아니하여 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  설령, 이와 같은 사항에 대한 강화군위원회의 심의가 강화군 도시계획위원회의 심의를 대체하는 것이 아닌 경우에도, 「지방자치법 시행령」 제80조제2항에서 “지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 자문기관을 설치ㆍ운영하여서는 아니 된다”고 규정하고 있는 취지에 비추어 보면, 강화군 도시계획위원회의 심의를 거치도록 예정된 사항을 심의하기 위한 별도의 자문기관을 구성ㆍ운영하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  따라서, 강화군수가 국토계획법 제29조제1항 각 호 외의 부분에 따라 농림지역을 관리지역으로 용도지역을 변경하는 내용의 도시ㆍ군관리계획을 결정하거나 결정을 신청함에 있어서 해당 안건을 심의하기 위하여 조례로 강화군위원회를 구성ㆍ운영하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  이 사안에서는 강화군조례안에서 강화군위원회가 「농지법」 제31조에 따른 농업진흥지역 등의 변경과 해제에 관한 사항을 자문하도록 규정할 수 있는지 여부에 관한 것으로 보입니다.
  
  「농지법」 제28조제1항에서는 시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서는 시ㆍ도지사는 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경하거나 해제할 수 있다고 규정하고 있으며, 「농지법 시행령」 제28조제1항제1호에서는 법 제31조제1항에 따라 시ㆍ도지사가 농업진흥지역을 변경 또는 해제하는 경우로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조에 따른 용도지역을 변경하는 경우(가목), 같은 법 제34조제2항제1호에 해당하는 경우로서 미리 농지의 전용에 관한 협의를 하는 경우(나목), 해당 지역의 여건변화로 농업진흥지역의 지정요건에 적합하지 아니하게 된 경우(다목)를 규정하고 있습니다.
  
  살피건대, 「지방자치법」 제22조에 따라 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 소관 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 한편, 같은 법 제116조의2에 따라 지방자치단체가 설치 할 수 있는 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관은 해당 지방자치단체의 소관 사무를 처리하기 위한 자문기관이어야 할 것인바, 농지법령에 따른 농업진흥구역의 지정, 변경 및 해제의 주체는 기초 지방자치단체의 장인 강화군수가 아닌 광역 지방자치단체의 장인 인천광역시장이고, 해당 사무는 인천광역시의 소관 사무에 해당하여 강화군의 소관 사무라고 할 수 없으므로, 강화군조례안에서 강화군수의 권한이 아닌 농업진흥지역의 변경 및 해제에 관한 사항을 강화군위원회의 자문을 거치도록 규정하는 것은 「지방자치법」 제116조의2의 규정에 맞지 않는 것으로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  따라서, 강화군수가 「농지법」 제31조에 따른 농업진흥지역 등의 변경과 해제에 관한 사항을 심의하기 위하여 조례로 강화군위원회를 구성ㆍ운영하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  라. 질의 다에 대하여
  
  이 사안에서는 강화군조례안에서 강화군위원회가 「산지관리법」 제6조에 따른 보전산지의 변경과 해제에 관한 사항을 자문하도록 규정할 수 있는지 여부에 관한 것으로 보입니다.
  
  「산지관리법」 제6조제1항에서는 산림청장은 같은 법 제5조제1항에 따라 지정된 보전산지 중 같은 법 제4조제1항제1호가목에 따른 임업용산지가 같은 법 제4조제1항제1호나목에 따른 공익용산지의 지정대상 산지에 해당하게 되는 경우에는 그 산지를 공익용산지로 변경ㆍ지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제2항에서는 같은 법 제5조제1항에 따라 지정된 보전산지 중 공익용산지가 공익용산지의 지정대상 산지에 해당되지 아니하고 임업용산지의 지정대상 산지에 해당하게 되는 경우에는 그 산지를 임업용산지로 변경ㆍ지정할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 산림청장은 보전산지가 임업용산지 또는 공익용산지의 지정요건에 해당하지 아니하게 되는 경우(제1호), 같은 법 제8조에 따른 협의를 한 경우로서 보전산지의 지정을 해제할 필요가 있는 경우(제2호) 등에 해당하는 경우에는 보전산지의 지정을 해제할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제52조제1항에서는 이 법에 따른 산림청장의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 소속기관의 장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  「산지관리법 시행령」 제52조제1항에서는 산림청장은 「산지관리법」 제52조제1항에 따라 같은 법 제6조제3항제2호에 따른 공익용산지인 보전산지의 지정해제(제1호), 법 제6조제3항제3호에 따른 3만제곱미터 이상 100만제곱미터 미만의 보전산지 지정해제(제1호의2) 등의 권한을 그 소관에 따라 산림청장의 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우에는 시ㆍ도지사에게, 산림청장의 소관인 국유림의 산지인 경우에는 지방산림청장에게 각각 위임한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 산림청장은 같은 법 제52조제1항에 따라 같은 법 제6조제3항 각 호 외의 부분 후단에 따른 산지특성평가의 실시(제1호), 같은 법 제6조제3항제3호에 따른 3만제곱미터 미만의 보전산지 지정해제(제2호) 등의 권한을 그 소관에 따라 산림청장의 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게, 산림청장의 소관인 국유림의 산지인 경우에는 국유림관리소장에게 각각 위임한다고 규정하고 있습니다.
  
  그렇다면, 「산지관리법」 제52조제1항 및 같은 법 시행령 제52조제4항에 따르면 산림청장은 산림청장의 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지에 대하여 같은 법 제6조제3항제3호에 따른 3만제곱미터 미만의 보전산지 지정해제에 관한 권한을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임하고 있는바, 강화군조례안 제8조제3호에서 강화군위원회에서 심의하는 것으로 규정하고 있는 같은 법 제6조에 따른 보전산지의 변경 및 해제에 관한 권한은 그 면적 등에 따라 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등에게 나누어 위임된 것으로, 3만제곱미터 미만의 보전산지 지정해제에 관한 권한에 해당하는 경우와 3만제곱미터 이상의 보전산지 지정해제에 관한 권한에 해당하는 경우가 있으므로, 각각의 경우에 대하여 살펴 볼 필요가 있습니다.
  
  우선, 「산지관리법」 제6조에 따른 보전산지의 변경 및 해제에 관한 업무 중 산지관리법령에 따라 3만제곱미터 이상의 보전산지 지정해제에 관한 권한에 해당하는 경우, 강화군수가 위임받은 권한 범위 내에 해당하지 아니하고, 산지관리법령에서는 산림청장이 보전산지의 변경 및 해제에 관한 권한을 시ㆍ도지사에게 위임하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 3만제곱미터 이상의 보전산지의 변경 및 해제의 권한 주체는 인천광역시장이라 볼 수 있는바, 앞에서 살펴본 바와 같이 「지방자치법」 제116조의2에 따라 설치할 수 있는 자문기관은 해당 지방자치단체의 소관 사무를 처리하기 위한 자문기관이라 할 것이므로, 강화군조례안에서 강화군수의 권한이 아닌 보전산지의 변경 및 해제에 관한 사항에 대하여 강화군위원회의 자문을 얻도록 규정하는 것은 「지방자치법」 제116조의2의 규정에 맞지 아니하는 것으로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 「산지관리법」 제6조에 따른 보전산지의 변경 및 해제에 관한 업무 중 산지관리법령에 따라 3만제곱미터 미만의 보전산지 지정해제에 관한 권한에 해당하는 경우, 강화군수가 위임받은 권한 범위 내에 해당하고, 이러한 사무는 「산지관리법」 제6조에 따라 산림청장의 권한에 속하는 사무로서 강화군수에게 위임된 보전산지의 변경 및 해제에 관한 사무는 기관위임사무에 해당하는 것으로 보입니다. 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따른 지방자치단체의 소관 사무는 고유사무인 자치사무와 단체위임사무를 의미하고 기관위임사무는 여기에 포함되지 않는다고 할 것이므로(대법원 2000. 5. 30. 선고 99추85 판결), 기관위임사무의 처리와 관련하여 자문위원회를 설치ㆍ운영하는 경우에는 「지방자치법」 제116조의2제1항이 적용되지 않은 것으로 보이는바, 보전산지의 변경 및 해제에 관한 권한을 행사하기 위하여 자문기관인 강화군위원회를 설치ㆍ운영하는 것은 기관위임사무인 보전산지의 변경 및 해제 사무의 처리에 관한 것으로, 이에 관하여 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  결론적으로, 강화군수가 「산지관리법」 제6조에 따른 보전산지의 변경과 해제에 관한 사항을 심의하기 위하여 조례로 강화군위원회를 구성ㆍ운영하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.