기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 순천시가 조례로 설치한 순천시 정원지원센터 중 전시실이나 세미나실 등의 이용자에 대한 사용료를 정하면서 일정한 경우 그 사용료를 면제하거나 감경하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  
  나. 「공유재산 및 물품 관리법」 제27조 등에 따라 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영을 위탁하는 경우, 「순천시 정원지원센터 설치 및 운영 조례안」에서 수탁자는 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여 위탁 목적에 맞게 위탁받은 재산을 관리하여야 한다고 규정할 수 있는지?
  
  다. 「공유재산 및 물품 관리법」 제27조 등에 따라 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영을 위탁하는 경우, 「순천시 정원지원센터 설치 및 운영 조례안」에서 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영에 관한 위탁 계약의 해지 사유를 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  순천시가 조례로 설치한 순천시 정원지원센터 중 전시실이나 세미나실 등의 이용자에 대한 사용료를 면제하거나 감경하는 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  「공유재산 및 물품 관리법」 제27조 등에 따라 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영을 위탁하는 경우, 「순천시 정원지원센터 설치 및 운영 조례안」에서 수탁자는 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여 위탁 목적에 맞게 위탁받은 재산을 관리하여야 한다고 규정하는 것은 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제20조제1항과 중복되는 내용으로 입법체계상 바람직하지 않으며, 조례 제정의 실익도 없는 것으로 보이므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  「공유재산 및 물품 관리법」 제27조 등에 따라 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영을 위탁하는 경우, 「순천시 정원지원센터 설치 및 운영 조례안」에서 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영에 관한 위탁 계약의 해지 사유를 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이므로, 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 공통사항
  
  「순천시 정원지원센터 설치 및 운영 조례안」(이하 “순천시조례안”이라 함) 제1조에서는 순천시를 정원산업의 중심도시로 육성하기 위하여 산업기반 구축과 정원산업 발전을 효율적으로 지원하기 위한 정원지원센터의 설치 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제6조에서는 순천시 정원지원센터는 순천시장이 설치ㆍ운영하되, 그 설치ㆍ운영을 법인이나 단체에도 위탁할 수 있도록 하고 있습니다. 같은 조례안 제8조 및 별표 1에서는 순천시 정원지원센터에 설치된 전시실이나 세미나실 등 시설의 사용시간을 09시부터 18시까지로 규정하고 있고, 같은 조례안 제9조제1항 및 별표 2에서는 시장은 이와 같은 시설을 사용하거나 이용하는 자로부터 사용료 등을 징수하도록 하고, 그 사용료 등은 시설별로 1일 또는 1회당 1만5천원부터 4만원까지, 냉난방료는 4천원부터 2만원까지 받도록 규정하고 있는 한편, 같은 조례안 제9조제3항에서는 「장애인복지법」에 따른 장애인 단체의 행사의 경우 사용료를 50퍼센트를 감면하도록 하는 등 사용료의 면제 또는 감경에 관하여 규정하고 있습니다.
  
  「지방자치법」 제136조에서는 지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제139조제1항에서는 사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다고 규정하여 사용료의 징수에 관하여 포괄적으로 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있습니다.
  
  한편, 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제20조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다고 규정하고 있고, 이 경우 사용료에 관해서는 같은 법 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제14조제1항에서 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가하였을 때에는 해당 행정재산의 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제24조에서는 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가한 경우의 사용료 감면에 관하여 규정하고 있습니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  우선, 이 사안에서 문제가 된 시설로서 순천시가 조례로 설치ㆍ운영하는 순천시 정원지원센터에 설치된 세미나실 등 시설(이하 “세미나실등”이라 함)의 법적 성격에 관하여 살펴보면, 순천시조례안 제1조에 따르면 순천시 정원 산업의 기반 구축과 정원 산업 발전을 효율적으로 지원하기 위하여 설치한 순천시 정원지원센터의 시설은 순천시를 정원 산업의 중심도시로 육성하기 위한 정책목적 또는 행정목적을 위하여 설치된 것이므로 공유재산법 제5조에 따른 행정재산으로 보입니다. 아울러, 순천시조례안 제9조제1항 및 별표 2에서는 순천시 외의 자의 이용 또는 사용을 전제로 하여 사용료를 규정하고 있는 점에 비추어 보면 「지방자치법」 제136조에 따른 공공시설에도 해당하는 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 해당 공공시설의 이용관계가 그 이용에 관하여 포괄적으로 조례로 정하도록 위임하고 있는 「지방자치법」 제136조에 따른 공공시설의 이용으로 볼 것인지, 아니면 공유재산법 제20조제1항에 따라 사용ㆍ수익 허가를 받아 같은 법 제22조 및 같은 법 시행령 제14조에 규정된 사용료 산정기준에 따라 산정한 사용료를 내고 사용하는 행정재산의 사용에 해당하는지와 관련하여 살펴보면, 순천시조례안 별표 2에서 정한 사용료는 해당 공공시설의 일당 또는 횟수당 이용 또는 사용료를 정액으로 정하여 받는 것으로서, 위 공유재산법의 규정에 따라 해당 행정재산의 평정가격의 일정률을 기준으로 하여 사용료로 부과하는 것이 아닐 뿐만 아니라, 순천시조례안 별표 1에서 사용시간을 정하여 사용하도록 하고 있는 규정을 통하여 상정할 수 있는 해당 시설 사용의 양태를 보아도, 순천시조례안에서 규정하고 있는 세미나실등의 이용관계는 「지방자치법」 제136조에 따른 공공시설의 이용에 해당하고 그 사용료 징수는 같은 법 제139조제1항에 따른 공공시설 사용료라고 할 것입니다.
  
  그렇다면, 순천시 정원지원센터에 설치된 세미나실등의 이용자에 대한 사용료를 면제하거나 감경하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 여부에 대한 판단은 공유재산법 제24조에 따라 판단할 것은 아니고, 그와 같은 사용료의 면제 또는 감경에 관한 사항을 규정한 「지방자치법」 제139조제1항에 따라 판단하여야 할 것입니다.
  
  살피건대, 「지방자치법」 제139조제1항에서 사용료의 징수에 관한 사항은 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있는바, 사용료의 징수에 관한 사항은 해당 지방자치단체가 자율적으로 정할 수 있다고 할 것이므로, 공익상 필요가 있는 경우 등에는 해당 지방자치단체는 합리적인 범위에서 정책적 목적에 따라 조례로 사용료 면제 또는 감경에 관한 사항을 정할 수 있다고 할 것입니다(법제처 2016. 9. 22. 의견제시 16-0260 참조).
  
  따라서, 순천시가 조례로 설치한 순천시 정원지원센터 중 세미나실등의 이용자에 대한 사용료를 면제하거나 감경하는 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  순천시조례안 제6조제1항에서는 순천시 정원지원센터는 순천시장이 설치ㆍ운영하고, 순천시장이 필요하다고 인정하면 센터의 관리ㆍ운영에 관한 사무를 법인이나 단체에 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제19조제1항에서는 수탁자는 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여 위탁 목적에 맞게 위탁받은 재산을 관리하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  공유재산법 제27조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제19조제1항에서는 같은 법 제27조제1항에 따라 행정재산을 관리위탁할 때 해당 행정재산의 관리를 위하여 특별한 기술과 능력이 필요한 경우에는 그 기술과 능력을 갖추는 등 해당 행정재산을 관리하기에 적합한 자에게 관리위탁을 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 영 제20조제1항에서는 관리수탁자는 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여 공익 목적에 맞게 수탁재산을 관리하여야 하며, 수탁재산에 피해가 발생한 경우에는 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 공유재산법 제27조 등에 따라 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영을 위탁하는 경우, 순천시조례안에서 수탁자는 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여 위탁 목적에 맞게 위탁받은 재산을 관리하여야 한다고 규정하는 것이 가능한지 여부에 관한 것으로 보입니다.
  
  살피건대, 순천시조례안에서 수탁자의 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하도록 규정하는 것은 공유재산법 시행령 제20조제1항에서 정하는 관리수탁자로서의 주의의무에 대하여 단순히 확인ㆍ재기재한 것에 불과한 것으로 보이는바, 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 상위 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우 재기재한 내용의 법률이 개폐되는 경우 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있기 때문에 적절한 자치입법은 아니라고 할 것입니다(법제처 2016. 3. 15. 의견제시 16-0054 참조).
  
  따라서, 공유재산법 제27조 등에 따라 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영을 위탁하는 경우, 순천시조례안에서 수탁자는 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여 위탁 목적에 맞게 위탁받은 재산을 관리하여야 한다고 규정하는 것은 공유재산법 시행령 제20조제1항과 중복되는 내용으로 입법체계상 바람직하지 않으며, 조례 제정의 실익도 없는 것으로 보이므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  라. 질의 다에 대하여
  
  순천시조례안 제22조제1항에서는 시장은 수탁자가 관계법령 및 조례에 규정한 사항을 이행하지 않은 때(제1호), 수탁자가 위ㆍ수탁계약 조건을 위반한 경우(제2호), 수탁자가 수탁사무를 수행할 능력이 없다고 판단되는 경우(제3호), 그 밖에 공익상 위탁운영을 계속할 수 없는 사유가 발생한 경우(제4호)에는 위탁을 해지할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 공유재산법 제27조 등에 따라 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영을 위탁하는 경우, 순천시 조례안에서 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영에 관한 위탁 계약의 해지 사유를 규정할 수 있는지 여부에 관한 것에 대한 질의로 보입니다.
  
  우선, 공유재산법 제94조의2제1항에서는 행정안전부장관은 지방자치단체가 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 공유재산 및 물품의 운영기준을 정할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 행정안전부장관이 고시한 「지방자치단체 공유재산 운영기준」(행정자치부고시 제2016-50호, 이하 “공유재산운영기준”이라 함) 제10조제4항에서는 행정재산의 관리위탁을 위한 위탁료 산정, 관리수탁자 선정 및 계약에 관한 사항 등은 별표 4에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 고시 별표 4 제7호다목1)에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 관리위탁 계약체결 시 관리수탁자가 위탁재산의 관리를 게을리 하였거나 그 사용 목적에 위배되게 사용한 경우, 지방자치단체의 장의 승인 없이 위탁재산의 원상을 변경한 경우, 거짓 진술, 거짓 증명 서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 계약한 사실이 발견된 경우, 그 밖에 계약 내용에 포함된 계약해지 사유가 발생한 경우에는 계약을 해지하는 내용을 계약서에 명시하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  다음으로, 공유재산법 제97조제1항에서는 공유재산 및 물품의 계약을 위한 입찰공고ㆍ계약서 작성 등 계약절차, 금전채권과 채무의 소멸시효, 부정당업자의 입찰참가자격 제한 등에 대하여 이 법에서 정한 사항 외에는 「지방재정법」 및 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함)을 준용한다고 규정하고 있고, 지방계약법 제30조의2제1항에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약상대자의 계약상 의무 불이행을 이유로 같은 법 제15조제3항에 따라 계약보증금 또는 계약보증금에 해당하는 금액을 해당 지방자치단체에 세입 조치하는 경우(제1호), 같은 법 제30조에 따른 지연배상금의 징수사유가 발생하고 그 금액이 계약금액의 100분의 10 이상인 경우로서 계약상대자의 귀책사유로 인하여 계약을 이행할 가능성이 없음이 명백하다고 인정되는 경우(제2호), 입찰과정에서 거짓 서류를 제출하여 부당하게 낙찰을 받은 경우(제3호), 입찰, 수의계약 및 계약 이행 과정에서 관계 공무원 등에게 직접 또는 간접적으로 사례, 증여, 금품ㆍ향응 제공을 하는 등 같은 법 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 경우(제4호), 계약상대자가 정당한 이유 없이 계약담당자의 이행 촉구에 따르지 아니한 경우(제5호), 계약상대자의 부도, 파산, 해산, 영업정지, 사업 또는 영업에 관한 등록ㆍ인가ㆍ허가 등의 취소, 그 밖의 사유로 계약 이행이 곤란하다고 인정되는 경우(제6호), 그 밖에 계약 내용에 포함된 계약의 해제 또는 해지 사유가 발생한 경우(제7호)에 해당하는 사유가 발생하면 낙찰자 결정을 취소하거나 계약을 해제 또는 해지할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  살피건대, 행정재산의 관리위탁은 공유재산법 제27조에 따르도록 하고, 계약서 작성 등에 관하여는 같은 법 제97조에 따라 지방계약법을 준용하고 있는바, 지방계약법 제30조의2제1항제7호에서는 계약 내용에 포함된 계약의 해제·해지 사유가 발생한 경우를 계약 해제·해지 사유의 하나로 규정하고 있는 점, 공유재산운영기준 제10조제4항 및 별표 4 제7호다목1)에서는 관리위탁 계약을 체결하는 경우 계약의 해지사유를 계약서에 명시하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 법령에 규정된 계약의 해지 사유 외에 관리위탁 계약의 해지 사유를 추가로 정할 필요가 있는 경우에는 법령에 따라 위탁 계약에서 규정하는 것이 바람직하므로, 순천시조례안과 같이 위탁계약의 해지 사유를 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  따라서, 공유재산법 제27조 등에 따라 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영을 위탁하는 경우, 순천시조례안에서 순천시 정원지원센터의 관리ㆍ운영에 관한 위탁 계약의 해지 사유를 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이므로, 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.