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• 질의요지

  
  

  양주시가 「양주시 주택용 소방시설 설치 지원에 관한 조례안」에서 양주시장이 화재안전취약가구의 주택용 소방시설 설치 등에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있도록 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  「양주시 주택용 소방시설 설치 지원에 관한 조례안」에서 양주시장이 화재안전취약가구의 주택용 소방시설 설치 등에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있도록 규정할 수 있는지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원하려는 내용, 지원대상의 성격, 경기도지사가 시행하는 지원 내용 및 지원대상의 중복여부, 양주시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「화재예방, 소방시설 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률」(이하 “소방시설법”이라 함) 제2조의2제1항에서는 국가는 화재로부터 국민의 생명과 재산을 보호할 수 있도록 종합적인 화재안전정책을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 국가의 화재안전정책에 맞추어 지역의 실정에 부합하는 화재안전정책을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조제1항에서는 「건축법」 제2조제2항제1호의 단독주택(제1호), 「건축법」 제2조제2항제2호의 공동주택 중 아파트 및 기숙사를 제외한 주택(제2호)의 소유자는 대통령령으로 정하는 소방시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 국가 및 지방자치단체는 제1항에 따라 주택에 설치하여야 하는 소방시설(이하 “주택용 소방시설”이라 함)의 설치 및 국민의 자율적인 안전관리를 촉진하기 위하여 필요한 시책을 마련하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 주택용 소방시설의 설치기준 및 자율적인 안전관리 등에 관한 사항은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  이에 따라 「경기도 주택에 설치하는 소방시설의 설치기준 조례」(이하 “경기도조례”라 함) 제1조에서는 소방시설법 제8조제3항에서 위임된 사항과 그 시행에 관한 사항을 규정하여 주택화재로 인한 인명피해 및 재산피해를 방지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제3조제1항에서는 주택에 소방시설을 설치하고자 할 때에는 「노인복지법」에 따른 노인이 홀로 거주하는 주택(제1호), 「장애인복지법」에 따른 장애인 또는 지체부자유자가 거주하는 주택(제2호), 소년소녀가정, 한부모가정 주택 등 소방시설의 우선 설치가 필요하다고 인정되는 주택(제3호) 등에 해당하는 경우에는 우선하여 설치할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조례 제3조제2항에서는 경기도지사 및 시장·군수는 제1항의 규정에 의한 주택 소방시설 설치사업에 드는 경비를 예산으로 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  「양주시 주택용 소방시설 설치 지원에 관한 조례안」(이하 “양주시조례안”이라 함) 제1조에서는 소방시설법 제8조에 따라 양주시 화재안전취약가구의 주택 내 화재사고를 예방하기 위하여 주택용 소방시설 설치 지원에 관한 사항을 정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제2조제1호에서는 “화재안전취약가구”란 화재의 위험에 노출된 양주시에 주소를 가진 사람이 거주하는 가구 중 「국민기초생활 보장법」제2조에 따른 수급자 및 차상위계층(가목), 「장애인복지법」제2조에 따른 장애인(나목), 「한부모가족지원법」제4조에 따른 한부모가족(다목) 등에 해당하는 사람이 거주하는 가구(이하 “화재안전취약가구”라 함)를 말한다고 규정하여, 경기도조례 제3조제1항에서 규정하고 있는 주택용 소방시설 우선 설치대상과 유사한 대상을 양주시조례안에 따른 지원의 대상이 되는 “화재안전취약가구”로 규정하고 있습니다. 또한, 양주시조례안 제2조제2호에서는 “주택용 소방시설”이란 소화기구(가목), 단독경보형 감지기(나목)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제4조에서는 시장은 화재안전취약가구의 주택용 소방시설 설치 등에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안에서는 양주시장이 화재안전취약가구에 대하여 주택용 소방시설 설치 등에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원(이하 “화재안전취약가구 지원”이라 함)할 수 있도록 규정할 수 있는지 여부가 문제되고 특히, 소방시설법 제8조제3항에 따른 위임사항을 경기도조례로 제정하여 시행하면서 같은 조례에서 주택용 소방시설 설치를 지원하고 있음에도 불구하고 관할 기초지방자치단체인 양주시가 양주시조례안에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조) 양주시조례안에서 화재안전취약가구에 대하여 주택용 소방시설 설치 비용을 지원하는 것이 이러한 지방자치단체의 소관 사무에 속하는 사무인지 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  먼저, 화재안전취약가구 지원 사무가 양주시 소관 사무에 해당하는지 여부와 관련하여 살펴보면, 화재안전취약가구 지원 사무는 국민기초생활보장수급자ㆍ차상위계층ㆍ장애인ㆍ한부모가족 등에 해당하는 양주시 주민을 지원하는 것이고, 이는 화재안전취약가구에 대하여 화재예방을 통한 안전한 주거환경을 지원하여 주민생활을 질적으로 향상시키고자 하는 목적에 따라 수행하는 것으로 보이므로, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무로서 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원(다목), 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진(라목)에 해당하는 것으로 보이는 한편으로, 소방시설법 제8조제2항 등에서 지방자치단체에 주택용 소방시설의 설치와 국민의 자율적인 안전관리를 촉진하기 위하여 필요한 시책을 마련할 책무를 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 화재안전취약가구 지원 사무는 양주시의 소관 사무에 해당되는 것으로 보입니다.
  
  아울러, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 조례를 제정할 수 있는데, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국 또는 광역지방자치단체 관할구역 단위로 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아닙니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조). 이와 같은 자치법규 입법의 원칙은 법령상 광역지방자치단체의 조례로 정하도록 규정한 사무를 관할 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 규정하는 경우에도 마찬가지라고 할 것입니다.
  
  양주시조례안의 내용은 화재로부터 안전한 주거환경 도모를 위한 주택용 소방시설의 설치비용을 지원하도록 규정하기 위한 것으로서, 주택화재로 인한 인명피해 및 재산피해를 방지함을 목적으로 화재의 예방 및 안전관리에 관한 국가와 지방자치단체의 책무를 정하는 소방시설법과 그 목적 및 취지를 같이 하는 것이나, 경기도조례와는 별도로 화재안전취약가구에 대한 주택용 소방시설 설치비용을 지원하는 것을 규정하는 것이라는 점에서 다른 점이 있고, 양주시조례안에 따라 화재안전취약가구에 대하여 보조금을 지급한다고 하여 경기도조례가 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려는 없다고 보입니다(법제처 2017. 9. 6. 의견제시 17-0188 참조).
  
  한편, 소방시설법 제8조제3항에서 주택용 소방시설의 설치기준 및 자율적인 안전관리에 관하여 광역자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있으나, 위임한 사항이 가정용 소방시설의 설치 기준 및 안전관리인 점에 비추어 보면, 같은 규정의 취지가 그 설치 등에 필요한 비용의 지원에 관한 사항까지 광역자치단체의 조례로만 규정하여 그 광역자치단체의 관할 구역에서는 일률적으로 동일한 내용의 지원만 허용하려고 한 것으로 보기는 어렵습니다.
  
  다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 양주시장이 화재안전취약가구의 주택용 소방시설 설치 등에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지를 판단하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 소방시설법에서는 주택용 소방시설의 설치 비용을 지원하도록 규정하고 있지 아니하고, 달리 다른 법률에서 양주시장이 주택용 소방시설 설치 비용을 지원할 수 있도록 한 규정은 없는 것으로 보이는바, 해당 사무가 「지방자치법」 제9조제2항 등에 따른 자치사무에 해당한다고 하더라도 그 규정만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵습니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).
  
  다음으로, 양주시장이 주택용 소방시설의 설치 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는, 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조), 양주시장이 양주시조례안에 따라 화재안전취약가구 지원 사업을 수행하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 양주시가 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 경기도지사가 시행하는 지원 내용 및 지원대상의 중복여부, 양주시의 재정 현황 및 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적인 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다.
  
  한편, 경기도조례 제3조제2항에서 경기도지사와 시장ㆍ군수는 주택 소방시설 설치사업에 드는 경비를 예산으로 지원할 수 있다고 규정하고 있어, 경기도 관할구역 안의 자치단체인 양주시의 시장이 해당 양주시의 조례상 지원에 관한 별도의 근거 없이 지원할 수 있는지에 관하여 의문이 있을 수 있으나, 양주시가 「지방재정법」 제17조제1항제4호를 근거로 하여 양주시 예산으로 화재안전취약가구 지원 사업 수행에 관하여 보조금을 지급하려면 이에 관하여 양주시 조례에 직접 규정하여야 할 것으로 보입니다.(법제처 2017. 8. 23. 의견제시 17-0196 참조).
  
  따라서, 경기도조례에서 경기도지사 및 시장ㆍ군수가 주택 소방시설 설치사업에 드는 경비를 예산으로 지원할 수 있다고 규정하고 있는 것과는 별도로 양주시조례안에서 양주시장이 화재안전취약가구의 주택용 소방시설 설치 등에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있도록 규정할 수 있는지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원하려는 내용, 지원대상의 성격, 경기도지사가 시행하는 지원 내용 및 지원대상의 중복여부, 양주시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.