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• 질의요지

  
  

  지방의회의원이 발의하여 강릉시장이 예산의 범위에서 월 10만원을 지급할 수 있도록 「강릉시 국가보훈대상자 예우 및 지원에 관한 조례 일부개정조례안」 및 「강릉시 참전유공자 지원조례 일부개정조례안」에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  지방의회의원이 발의하여 강릉시장이 예산의 범위에서 월 10만원을 지급할 수 있도록 「강릉시 국가보훈대상자 예우 및 지원에 관한 조례 일부개정조례안」 및 「강릉시 참전유공자 지원조례 일부개정조례안」에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「강릉시 국가보훈대상자 예우 및 지원에 관한 조례」 제8조제1항에서는 강릉시장이 수당지급대상자에게 예산의 범위에서 보훈명예수당을 지급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서 “보훈명예수당 : 월 5만원”이라고 규정하고 있습니다. 그런데, 「강릉시 국가보훈대상자 예우 및 지원에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “국가보훈대상자조례안”이라 함)에서는 제1호의 월 5만원을 개정하여 월 10만원으로 규정하고 있습니다.
  
  또한, 「강릉시 참전유공자 지원조례」제4조에서 “강릉시장은 참전유공자에게 다음 각 호와 같이 지원한다”고 규정하고 있고, 같은 조 제1호에서는 참전유공자에게 “월 5만원의 참전명예수당 지급”이라고 규정하고 있는데, 「강릉시 참전유공자 지원조례 일부개정조례안」(이하 “참전유공자조례안”이라 함) 제4조에서는 “예산의 범위 내에서 참전명예수당을 다음과 같이 지급할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 조 제1호에서는 “월 10만원의 참전명예수당 지급”이라고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 지방의회의원이 발의하여 강릉시장이 예산의 범위에서 월 10만원을 지급할 수 있도록 국가보훈대상자조례안 및 참전유공자조례안에 규정하는 것이 「지방자치법」에 따른 지방자치단체의 장의 고유권한인 예산편성권을 침해하는 것은 아닌지가 문제되는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 지방자치단체의 사무를 통할하는 집행기관으로 지방자치단체의 장을 두고, 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 법령에서 허용한 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없습니다(대법원 2003. 9. 23. 선고, 2003추13 판결).
  
  「지방자치법」제39조제1항제2호 및 같은 법 제127조제1항에서는 예산의 심의·확정권은 지방의회에, 예산안의 편성권은 지방자치단체의 장에게 부여하고 있는데, 상위 법률에서 지방자치단체의 장에게 예산안 편성 권한을 부여하면서도 그 권한 행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등 권한 행사를 견제·제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 하위 법규인 조례로써는 지방자치단체장의 예산안 편성권을 침해하는 조례를 제정할 수는 없다고 할 것이고, 만약 이러한 내용의 조례가 제정되었다면 이는 위 「지방자치법」의 규정에 위배된다고 할 것입니다(대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결 참조).
  
  살피건대, 국가보훈대상자조례안 제8조제1항 각 호 외의 부분 및 참전유공자조례안 제4조 각 호 외의 부분에서 강릉시장은 “예산의 범위에서 수당을 지급할 수 있다”라고 규정하고 있는바, 이 규정은 강릉시장에게 보훈명예수당이나 참전명예수당의 예산 편성 및 집행에 관하여 재량권을 부여하고 있는 것으로 보여지고, 강릉시장에게 반드시 해당 예산을 편성하여 집행할 의무를 부과하는 등 「지방자치법」에 따른 강릉시장의 권한을 침해할 정도의 견제장치를 두고 있는 것으로 보이지도 않으므로, 국가보훈대상자조례안 및 참전유공자조례안이 집행기관으로서의 강릉시장의 고유 권한인 예산 편성권이나 집행권을 침해하여 위법하다고 보기 어렵습니다.
  
  다만, 국가보훈대상자조례안 제8조제1항 각 호 외의 부분이나 참전유공자조례안 제4조 각 호 외의 부분에서 “예산의 범위 내에서 지급할 수 있다”와 같이 해당 수당의 예산 편성 및 지급에 관하여 강릉시장에게 재량을 부여하는 형식으로 규정하고 있는 점에 비추어보면, 국가보훈대상자조례안 제8조제1항제1호에서 “보훈명예수당 : 월 10만원”으로 규정하고, 참전유공자조례안 제4조제1호에서 “월 10만원의 참전명예수당 지급”이라고 규정하고 있다고 하여 강릉시장이 재량의 여지없이 반드시 월 10만원을 지급하도록 하려는 것으로 보이지 아니하고, 지급할 수당의 상한을 규정한 것으로 이해할 수 있는바, 같은 규정이 강릉시장이 지급할 수 있는 보훈명예수당이나 참전명예수당의 상한을 규정하려는 취지라면 “월 10만원 이내”와 같이 강릉시장에게 예산 편성 및 집행에 재량이 있음을 명확하게 규정하는 것이 바람직할 것으로 사료됩니다.
  
  따라서, 지방의회의원이 발의하여 강릉시장이 예산의 범위에서 월 10만원을 지급할 수 있도록 국가보훈대상자조례안 및 참전유공자 조례안에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.