기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 남양주시의 청년정책에 관한 사항을 심의·의결하기 위하여 남양주시장이 청년정책위원회를 설치·구성하도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의할 수 있는지?
  
  나. 남양주시장에 대하여 청년정책에 관한 의제를 제안하는 등의 자문기능을 수행하는 청년정책협의체의 활동과 사무를 지원하기 위하여 남양주시장이 채용한 직원을 두는 상설의 사무국을 설치하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  남양주시의 청년정책에 관한 사항을 심의·의결하기 위하여 남양주시장이 청년정책위원회를 설치·구성하도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의하는 것이 제한되지는 않는 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  남양주시장에 대하여 청년정책에 관한 의제를 제안하는 등의 자문기능을 수행하는 청년정책협의체의 활동과 사무를 지원하기 위하여 남양주시장이 채용한 직원을 두는 상설의 사무국을 설치하는 내용을 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  지방의회의원이 발의하는 「남양주시 청년 기본 조례안」(이하 “남양주시조례안”이라 함) 제9조제1항에서는 남양주시장(이하 “시장”이라 함)은 청년정책에 관한 사항을 심의·의결하기 위하여 남양주시 청년정책위원회(이하 “청년정책위원회”라 함)를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 청년정책에 관한 기본계획 및 시행계획의 수립 및 변경에 관한 사항(제1호), 시행계획의 연도별 추진실적 점검 및 평가에 관한 사항(제2호), 청년정책의 시행을 위한 관련 사업의 조정 및 협력에 관한 사항(제3호), 그 밖에 청년정책에 관하여 필요하다고 인정되는 사항(제4호)을 심의·의결한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제10조제1항에서는 위원회는 공동위원장 2명과 부위원장 1명을 포함하여 20명 이내의 위원으로 구성한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 공동위원장은 시장과 위촉직 위원 중에서 호선하는 사람이 되고, 부위원장도 위촉직 위원 중에서 호선하는 사람으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 위원은 당연직과 위촉직으로 구성하되, 당연직 위원은 문화, 교육, 경제, 환경 등 관련 부서의 실·국·소·원장 중에서 4명 이내로 구성한다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「지방자치법」 제116조제1항에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제 행정기관을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제79조에 따르면 고도의 전문지식이나 기술이 요청되는 경우(제1호), 중립적이고 공정한 집행이 필요한 경우(제2호)이거나 주민 의사의 반영과 이해관계의 조정이 필요한 경우(제3호) 합의제 행정기관을 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그리고, 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제80조제1항에 따르면 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나(제1호), 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 경우(제2호) 자문기관을 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  그런데, 합의제 행정기관의 설치와 관련하여 판례는 “합의제 행정기관에는 그 의사와 판단을 결정하여 외부에 표시하는 권한을 가지는 합의제 행정관청뿐만 아니라 행정주체 내부에서 행정에 관한 의사 또는 판단을 결정할 수 있는 권한만을 가지는 의결기관도 포함된다고 하며(대법원 2000. 11. 10. 선고, 2000추36 판결), 「지방자치법」 제116조에 그 설치의 근거가 마련된 합의제 행정기관은 지방자치단체의 장이 통할하여 관리·집행하는 지방자치단체의 사무를 일부 분담하여 수행하는 기관으로서 그 사무를 독립하여 수행한다 할지라도 이는 어디까지나 집행기관에 속하는 것이고, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제3조제1항의 규정에 비추어 지방자치단체의 장은 집행기관에 속하는 행정기관 전반에 대하여 조직편성권을 가진다고 해석되는 점을 종합해 보면, 지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 관련 법령에 위반되어 허용되지 않는다(2009. 9. 24 선고 2009추53판결 참조)”고 판시한 바 있습니다. 이 사안에서는 청년정책위원회가 합의제 행정기관에 해당하여 시장이 청년정책위원회를 설치하도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의하는 것이 제한되는 것은 아닌지에 대하여 질의한 것으로 보입니다.
  
  살피건대, 남양주시조례안 제9조에서 “심의·의결”이라는 용어를 사용하고 있으나 청년정책위원회의 심의·의결 결과를 행정관청인 남양주시가 반드시 반영하여야 한다거나 구속된다는 규정을 두고 있지 않고 있고, 청년정책위원회의 기능은 남양주시의 사무를 독립하여 수행하려는 것이 아니라 시장의 청년정책에 관한 기본계획 및 시행계획의 수립·시행 등 권한 행사에 자문하려는 것으로 보이며, 청년정책위원회의 구성도 남양주시의 청년정책과 관련하여 다양한 관계자와 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 듣기 위한 것으로 보이므로, 청년정책위원회는 자문기관의 성격을 가진다고 할 것이어서 지방의회의원이 이와 같은 조례안을 발의하는 것 자체가 제한되지는 않는 것으로 보입니다. 다만, 청년정책위원회가 시장의 자문에 응하기 위하여 설치된다는 점을 보다 명확하게 조례안에 규정할 필요성은 있는 것으로 보입니다.
  
  결론적으로, 청년정책위원회는 합의제 행정기관이 아닌 자문기관의 성격을 가지는 것으로 보이므로 남양주시의 청년정책에 관한 사항을 심의·의결하기 위하여 시장이 청년정책위원회를 설치·구성하도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의하는 것이 제한되지는 않는 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  남양주시조례안 제15조제1항에서는 시장은 청년관련 각종 정책에 관한 의견수렴과 모니터링 등 청년정책에 대한 논의를 위하여 청년정책 결정 과정에 참여하려는 개인이나 단체 등으로 구성된 청년정책협의체(이하 “협의체”라 함)를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 협의체는 청년정책에 관한 기본계획 수립과정에 참여하여 청년정책과 관련한 의제를 발굴하고 제안함은 물론 청년정책을 추진함에 있어서 정책거버넌스의 파트너로서 적극적으로 협조하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 협의체의 구성원은 거주 지역별·성별·연령별·직업별 분포 등을 고려하여 30명 이내에서 시장이 위촉한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제16조제1항에서는 협의체의 원활한 활동과 사무의 지원을 위하여 사무국을 설치할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 사무국에는 사무국장과 직원을 둘 수 있으며 직원의 채용은 공개모집으로 하고 시장이 임명한다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 시장은 사무국 설치에 따른 일반운영비, 인건비 등을 예산의 범위에서 지급할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이 사안에서는 시장에 대하여 청년정책에 관한 의제를 제안하는 등의 자문기능을 수행하는 협의체의 활동과 사무를 지원하기 위하여 시장이 채용한 직원을 두는 상설의 사무국을 설치하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  「지방자치법」 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제80조에서는 자문기관의 설치요건을 규정하고 있으며, 제80조의2에서는 자문기관은 설치 목적을 효율적으로 달성하는데 필요한 인원으로 구성하고, 자문기관의 위원은 비상임으로 하도록 규정하고 있습니다. 그리고 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제5조제3항에 따르면 「지방자치법 시행령」 제80조에 따라 설치되는 자문기관에는 상설의 사무처나 사무국·과·담당관을 둘 수 없다고 규정하고 있습니다.
  
  살피건대, 남양주시의 청년정책에 대한 논의를 위하여 시장이 자문기관의 성격을 가지는 협의체를 구성하는 경우에 협의체의 활동과 사무를 지원하기 위하여 상설의 사무국을 설치하는 것이라면 협의체는 「지방자치법」 제116조의2에 따른 자문기관에 해당된다고 할 것이고, 비록 협의체의 원활한 운영을 위하여 사무국이 필요하다고 하더라도 협의체의 원활한 활동과 사무의 지원을 위한 사무국을 설치하고 시장이 임명한 직원을 두는 남양주시조례안 제16조는 상위법인 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제5조제3항에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.
  
  즉, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제5조제3항에서 자문기관에는 상설의 사무처나 사무국·과·담당관을 둘 수 없다고 규정하고 있는 것은 자문기관은 지방자치단체의 사무를 직접 수행하는 것이 아니라 보통 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람들의 의견을 모아 자문에 응하기 위한 기관이므로 그 기관의 성격상 상설 사무국 등을 두어 행정기관화 되는 것이 바람직하지 않기 때문이라 할 것이며, 이러한 법령의 취지를 존중하여 자문기관의 성격을 띤 협의체에 별도의 상설의 사무국을 두기 보다는 가능한 한 협의체가 속하는 기성의 집행기관에서 사무를 처리하도록 하는 것이 바람직하다고 할 것입니다(법제처 2014. 12. 10. 의견제시 14-0259 참조).
  
  결론적으로, 시장에 대하여 청년정책에 관한 의제를 제안하는 등의 자문기능을 수행하는 협의체의 활동과 사무를 지원하기 위하여 시장이 채용한 직원을 두는 상설의 사무국을 설치하는 내용을 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.