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• 질의요지

  
  

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제16조제2항에 따라 지역발전특별회계의 지원이 필요한 주민지원사업을 시행하기 위한 조례를 제정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제16조제2항에 따라 지역발전특별회계의 지원이 필요한 주민지원사업을 시행하기 위한 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제16조제1항에서는 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제11조제1항에 따라 국토교통부장관의 승인을 받아 시ㆍ도지사가 수립한 개발제한구역관리계획에 따른 개발제한구역 주민의 생활편익과 복지의 증진 및 생활비용의 보조 등을 위한 지원사업(제1호), 개발제한구역 보전과 관리 등을 위한 훼손지 복구사업(제2호)을 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 국토교통부장관은 「국가균형발전 특별법」에 따른 지역발전특별회계(이하 “지역발전특별회계”라 함)에서 같은 조 제1항 각 호의 사업(이하 “주민지원사업”이라 함)에 드는 비용을 지원할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조 및 제26조에 따르면 국토교통부장관은 개발제한구역의 보존과 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 부과ㆍ징수한 개발제한구역 보전부담금(이하 “부담금”이라 함)은 지역발전특별회계에 귀속되어 주민지원사업의 용도로 사용하도록 규정하고 있습니다.
  
  개발제한구역법 시행령 제27조제1항에서는 같은 법 제16조에 따른 주민지원사업의 세부내용은 생활편익사업(제1호), 복지증진사업(제2호), 생활비용보조사업(제2호의2), 소득증대사업(제3호), 주택개량보조사업(제3호의2), 연구ㆍ조사사업(제4호)으로 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 같은 법 제16조제2항에 따라 지역발전특별회계의 지원이 필요한 주민지원사업을 시행하려면 사업 목적(제1호), 사업 개요(제2호), 지원 대상지역 및 그 주변지역의 일반현황과 특성(제3호) 등이 포함된 주민지원사업계획을 수립하여 시ㆍ도지사를 거쳐 해당 사업을 시행하려는 연도의 직전 연도 3월 말일까지 국토교통부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 주민지원사업계획의 수립 및 집행에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  개발제한구역법 시행령 제27조제5항에 따라 국토교통부장관이 정한 「개발제한구역 주민지원사업 시행규정」(국토교통부예규 제2015-95호, 이하 “주민지원사업규정”이라 함) 제3조에서는 주민지원사업은 개발제한구역법 제16조제1항 및 같은 법 시행령 제27조제2항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 시행한다고 규정하고 있고, 같은 규정 제4조제2항 및 별표 1에서는 주민지원사업의 시ㆍ도지사별 지원기준을 규정하고 있으며, 같은 규정 제5조제1항 및 별표 2에서는 주민지원사업의 추진에 관한 업무처리 절차를 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주민지원사업계획서를 작성할 때 별표 1의 지원기준과 별표 3의 예시에 따라 작성하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  「옥천군 개발제한구역 주민지원사업 시행절차 등에 관한 조례안」(이하 “옥천군조례안”이라 함) 제1조에서는 개발제한구역법 제16조 및 같은 법 시행령 제27조, 주민지원사업규정에 따라 개발제한구역의 주민지원사업계획 수립을 위한 주민의견 수렴절차 및 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 규정하고 있고, 같은 조례안 제2조제1호에서는 주민지원사업은 주민지원사업규정 제2조제1호의 사업을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제4조에서는 읍장ㆍ면장은 주민지원사업을 효율적으로 추진하기 위하여 주민지원사업 추진위원회를 설치ㆍ운영하여야한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제10조제1항에서는 읍장ㆍ면장은 주민지원사업 신청이 있는 경우에는 주민지원사업 추진위원회의 심의를 거쳐 사업계획을 수립하고, 그 결과를 옥천군수에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 개발제한구역법 제16조제2항에 따라 지역발전특별회계에서 비용을 지원하는 주민지원사업에 관한 조례를 제정할 수 있는지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “그 사무”에는 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 한하고, 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무에 관한 사항은 원칙적으로 조례의 제정범위에 속하지 않는다고 할 것이므로(대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조), 옥천군조례안에서 개발제한구역법 제16조에 따른 주민지원사업에 관한 내용을 규정하기 위해서는 이러한 사무가 옥천군의 소관 사무에 해당하고 그 내용이 개발제한구역법에 위반되지 않아야 할 것입니다.
  
  이와 관련하여 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려해야 할 것이지만, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단해야 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).
  
  먼저, 위와 같은 기준에 따라 개발제한구역법의 주민지원사업 관련 규정의 형식과 취지를 살펴보면, 개발제한구역법에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 주민지원사업을 시행하도록 규정되어 있지만, 이러한 주민지원사업은 시ㆍ도지사가 국토교통부장관의 승인을 받아 수립한 개발제한구역관리계획에 따라 시행되는 것으로(제11조제1항제7호 및 제16조제1항), 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 「국가균형발전 특별법」에 따른 지역발전특별회계의 지원이 필요한 주민지원사업을 시행하려면 주민지원사업계획을 수립하여 시ㆍ도지사를 거쳐 국토교통부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으므로(개발제한구역법 시행령 제27조제2항) 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 독립적으로 주민지원사업과 관련된 사무를 처리하는 것이 아니라 관할 시ㆍ도지사와 국토교통부장관의 지휘ㆍ감독 체계에 따라 소관 주민지원사업을 수행하도록 되어 있는 것으로 보입니다. 또한 개발제한구역법 제16조제2항에 따른 주민지원사업 중 생활비용을 보조하는 경우, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 뿐만 아니라 국토교통부장관도 제16조의2에 따라 비용 지원을 신청한 자의 금융정보등의 제공을 요청할 수 있도록 규정하고 있고(개발제한구역법 제16조의3제1항), 필요한 서류나 그 밖의 소득 및 재산 등에 관한 자료의 제출을 요구하거나 조사할 수 있도록 규정하여(같은 법 제16조의4제1항) 주민지원사업의 대상자 선정 및 제도 운영에 국가가 직접 또는 간접적으로 관여하도록 되어 있는바, 그 성격상 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 국가를 대신하여 국가사무의 일정부분을 처리하고 있는 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 주민지원사업의 성질에 관하여 살펴보면, 주민지원사업은 개발제한구역 주민의 생활편익과 복지의 증진 및 생활비용의 보조 등을 위한 공익적 성격을 갖는 점, 개발제한구역법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고 있는 점에 비추어 볼 때(개발제한구역법 제1조), 이러한 주민지원사업은 지방자치단체의 재정여건 등에 따라 추진 여부가 좌우되기보다는 개발제한구역 지정으로 인한 해당 지역 주민들의 생활을 위하여 국가적 차원에서 체계적으로 수행되어야 할 필요가 있으므로, 개발제한구역 전체를 대상으로 통일적인 처리가 요구되는 사무라고 할 것입니다(법제처 2016. 1. 18. 해석례 15-0724 참조).
  
  또한, 주민지원사업의 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체에 관하여 살펴보면, 국토교통부장관이 개발제한구역의 보존과 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 부담금을 부과ㆍ징수하고, 그 부담금은 지역발전특별회계에 귀속되어 주민지원사업에 사용되도록 하고 있는 점(개발제한구역법 제16조제2항 및 제26조), 국토교통부장관이 해당 지방자치단체의 재정자립도를 감안하여 100분의 90 범위에서 주민지원사업에 필요한 비용을 지원하도록 규정하여 국가가 주민지원사업의 비용을 대부분 부담하고 있는 점(개발제한구역법 시행령 제27조제4항), 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주민지원사업계획을 관할 시ㆍ도지사를 거쳐 국토교통부장관에게 제출하고(같은 영 제27조제2항) 국토교통부에 설치된 주민지원사업 평가위원회에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제출한 주민지원사업계획서를 평가하여 주민지원업무의 집행과 관련한 중요한 사항을 심의하는 점(주민지원사업규정 제12조 및 제13조), 국토교통부장관이 주민지원사업에 대한 평가ㆍ관리 및 예산집행에 관한 지도ㆍ점검 등 사후점검을 할 수 있는 점(같은 규정 제22조제1항) 등에 비추어 볼 때, 주민지원사업의 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체는 국가라고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 개발제한구역법 제16조제2항에 따라 지역발전특별회계에서 비용을 지원하는 주민지원사업은 자치사무로 보기 어렵다고 할 것입니다.
  
  따라서, 개발제한구역법 제16조제2항에 따라 지역발전특별회계의 지원이 필요한 주민지원사업을 시행하기 위한 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.