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• 질의요지

  
  

  「경상남도 주택에 설치하는 소방시설의 설치기준 조례」에 따라 경상남도지사가 주택용소방시설의 설치비용을 지원하는 것과는 별도로 「거제시 주택용 소방시설 설치 지원에 관한 조례안」에서 거제시장이 주택용소방시설의 설치비용을 지원할 수 있도록 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  「경상남도 주택에 설치하는 소방시설의 설치기준 조례」에 따라 경상남도지사가 주택용소방시설의 설치비용을 지원하는 것과는 별도로 「거제시 주택용 소방시설 설치 지원에 관한 조례안」에서 거제시장이 주택용소방시설의 설치비용을 지원할 수 있도록 규정할 수 있는지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원하려는 내용, 지원대상의 성격, 경상남도지사가 시행하는 지원 내용 및 지원대상의 중복여부, 거제시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「화재예방, 소방시설 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률」(이하 “소방시설법”이라 함) 제2조의2제1항에서는 국가는 화재로부터 국민의 생명과 재산을 보호할 수 있도록 종합적인 화재안전정책을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 국가의 화재안전정책에 맞추어 지역의 실정에 부합하는 화재안전정책을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조제1항에서는 「건축법」 제2조제2항제1호의 단독주택(제1호), 「건축법」 제2조제2항제2호의 공동주택 중 아파트 및 기숙사를 제외한 주택(제2호)의 소유자는 대통령령으로 정하는 소방시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 국가 및 지방자치단체는 제1항에 따라 주택에 설치하여야 하는 소방시설(이하 "주택용소방시설"이라 함)의 설치 및 국민의 자율적인 안전관리를 촉진하기 위하여 필요한 시책을 마련하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 주택용 소방시설의 설치기준 및 자율적인 안전관리 등에 관한 사항은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  이에 따라 「경상남도 주택에 설치하는 소방시설의 설치기준 조례」(이하 “경상남도조례”라 함) 제1조에서는 소방시설법 제8조제3항에서 위임한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함으로써 주택화재로 인한 인명피해 및 재산피해를 방지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제3조에서는 경상남도지사는 주택소방시설을 설치하는 경우 「노인복지법」에 따른 노인이 홀로 거주하는 주택(제1호), 「장애인복지법」에 따른 장애인이 거주하는 주택(제2호), 소년소녀가정 세대 또는 「한부모가족지원법」에 따른 한부모가족이 거주하는 주택(제3호) 등에 해당되는 주택에 우선하여 설치되도록 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조례 제4조에서는 경상남도지사는 같은 조례 제3조에 따른 주택소방시설 설치에 소요되는 경비를 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  「거제시 주택용 소방시설 설치 지원에 관한 조례안」(이하 “거제시조례안”이라 함) 제1조에서는 소방시설법 제8조에 따라 화재로부터 안전한 주거환경 도모를 위한 주택용 소방시설 설치 지원에 관한 사항을 규정함을 목적으로 규정하고 있고, 같은 조례안 제2조제1호에서는 “주택용소방시설우선설치대상”란 거제시에 주소를 가지고 시에 거주하는 사람으로서 「국민기초생활 보장법」제2조에 따른 수급자 및 차상위계층(가목), 「장애인복지법」제2조에 따른 장애인(나목), 「한부모가족지원법」제4조에 따른 한부모가족(다목) 등에 해당하는 가구를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2호에서는 “주택용소방시설”이란 소화기구(가목), 단독경보형 감지기(나목)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제4조에서는 시장은 주택용 소방시설 우선 설치대상에 대하여 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 거제시조례안에서 거제시장이 거제시조례안에 따른 주택용소방시설우선설치대상(이하 “소방시설우선설치대상”이라 함)에게 주택용소방시설을 설치하는 비용을 지원할 수 있도록 규정하는 것이 가능한지 여부에 대한 것으로, 소방시설법 제8조제3항에 따라 경상남도조례로 주택용소방시설을 지원하고 있음에도 불구하고 관할 기초지방자치단체인 거제시에서 유사한 지원대상에게 같은 내용의 지원을 규정한 조례를 제정할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
  
  먼저, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있는데, 앞서 살펴본 거제시조례안의 규정을 종합하면 거제시장이 소방시설우선설치대상에게 주택용소방시설을 설치하는 비용을 지원하는 것은 국민기초생활보장수급자ㆍ차상위계층ㆍ장애인ㆍ한부모가정 등에 해당하는 거제시 주민을 지원하는 것이고, 이는 소방시설우선설치대상에게 화재예방을 통한 안전한 주거환경을 지원하여 주민생활을 질적으로 향상시키고자 하는 목적에 따라 수행하는 것으로 보이므로, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무로서 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원(다목), 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진(라목)에 해당하는 것으로 보이므로 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.
  
  또한, 소방시설법 제2조의2에서는 지방자치단체의 책무를 규정하면서 같은 법 제8조제2항에서는 지방자치단체는 주택용소방시설의 설치 및 국민의 자율적인 안전관리를 촉진하기 위하여 필요한 시책을 마련하여야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 비록 같은 조 제8조제3항에서 광역지방자치단체의 조례로 주택용소방시설의 설치기준 및 자율적인 안전관리 등에 관하여 정하도록 규정하고 있다 하여도, 이 규정의 취지가 광역지방자치단체만이 주택용소방시설에 대한 지원을 할 수 있다거나 기초지방자치단체장의 지원을 배제하려는 것으로는 보이지 아니하므로, 달리 거제시가 소방시설우선설치대상을 지원하는 것을 제한하는 법령규정이 없다면 이러한 지원은 「지방자치법」과 소방시설법에 따른 거제시의 소관사무로서 거제시조례안에 규정할 수 있는 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 조례를 제정할 수 있는데, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국 또는 광역지방자치단체 관할구역 단위로 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라 할 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조). 이와 같은 자치법규 입법의 원칙은 법령상 광역지방자치단체의 조례로 정하도록 규정한 사무를 관할 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 규정하는 경우에도 마찬가지라고 할 것입니다.
  
  거제시조례안의 내용은 화재로부터 안전한 주거환경 도모를 위한 주택용소방시설의 설치비용을 지원하도록 규정하기 위한 것으로서, 주택화재로 인한 인명피해 및 재산피해를 방지함을 목적으로 화재의 예방 및 안전관리에 관한 국가와 지방자치단체의 책무를 정하는 소방시설법과 그 목적 및 취지를 같이 하는 것이나, 같은 법과는 별도로 소방시설우선설치대상에 대한 주택용소방시설 설치비용을 지원하는 것을 규정하는 것이라는 점에서 다른 점이 있고, 거제시조례안에 따라 소방시설우선설치대상 중 일부에 대하여 보조금을 지급한다고 하여 같은 법이 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려는 없다고 보입니다(법제처 2017. 3. 17. 의견제시 17-0043 참조).
  
  비록 같은 법 제8조제3항에 따른 경상남도조례에서 주택용소방시설 설치를 지원하는 내용을 규정하고 있다고 할지라도 이는 원칙적으로 소방시설법의 목적과 효과를 저해하지 않는 범위에서 주택용소방시설을 설치하도록 규정할 뿐, 경상남도조례에 따라 일률적으로 동일한 내용의 지원만을 실시하여야 한다는 취지로는 보이지 아니하고, 경상남도 관할 내의 각 기초지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도의 지원을 하는 것을 용인하는 취지라 할 것이므로, 거제시조례안의 내용이 같은 법의 규정과 모순ㆍ저촉되는 것이라고 할 수 없어 해당 사무는 거제시의 사무로서 거제시조례안에 규정할 수 있는 것으로 보입니다.
  
  한편, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 거제시장이 주택용소방시설우선설치대상에게 주택용 소방시설을 설치하는 비용을 지원할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지를 판단하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 소방시설법에서는 주택용소방시설의 설치비용을 지원하도록 규정하고 있지 아니하고, 달리 다른 법률에서 거제시장이 주택용소방시설 설치비용을 지원할 수 있도록 한 규정은 없는 것으로 보이는바, 해당 사무가 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당한다고 하더라도 「지방자치법」의 규정만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵습니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).
  
  다음으로, 거제시장이 주택용소방시설을 설치하는 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는, 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조), 거제시장이 주택용소방시설을 설치하는 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 거제시가 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 경상남도지사가 시행하는 지원 내용 및 지원대상의 중복여부, 거제시의 재정 현황 및 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적인 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다.
  
  따라서, 경상남도조례에 따라 경상남도지사가 주택용소방시설의 설치비용을 지원하는 것과는 별도로 거제시조례안에서 거제시장이 주택용소방시설의 설치비용을 지원할 수 있도록 규정할 수 있는지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원하려는 내용, 지원대상의 성격, 경상남도지사가 시행하는 지원 내용 및 지원대상의 중복여부, 거제시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.