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• 질의요지

  
  

  지방의회의원이 발의하여 대전시장이 매년 일반회계 순세계잉여금의 100분의 5 이상을 대전광역시과학기술육성기금에 반드시 출연하도록 「대전광역시 과학기술진흥 조례 일부개정조례안」에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  지방의회의원이 발의하여 대전시장이 매년 일반회계 순세계잉여금의 100분의 5 이상을 대전광역시과학기술육성기금에 반드시 출연하도록 「대전광역시 과학기술진흥 조례 일부개정조례안」에 규정하는 것은 「지방자치법」에서 지방자치단체의 장에게 부여한 예산편성권을 침해할 우려가 있으므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」 제142조제1항에서는 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 법 제1항의 재산의 보유, 기금의 설치·운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 이에 따라, 「대전광역시 과학기술진흥 조례 일부개정조례안」(이하 “대전시조례안”이라 함) 제15조에서는 대전시장은 「지방자치법」 제142조 및 「지방자치단체 기금관리기본법」에 따라 과학기술혁신 및 대덕연구개발특구육성과 과학기술 연구개발, 중소기업창업 활성화 지원, 벤처기업의 육성·지원, 산학연 협력을 통한 신기술 개발사업 등을 지원하기 위하여 대전광역시과학기술육성기금(이하 “기금”이라 함)을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제16조제1항에서는 기금은 국가의 보조금(제1호), 시의 출연금(제2호), 기금의 운용 수익금(제3호), 그 밖의 수익금(제4호)으로 조성한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 대전시장은 제1항제2호의 출연금을 위하여 매년 일반회계 순세계잉여금(純歲計剩餘金)의 100분의 5 이상을 기금으로 출연하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이 사안은 지방의회의원이 발의하여 대전시장이 매년 일반회계 순세계잉여금의 100분의 5 이상을 기금에 반드시 출연하도록 대전시조례안에 규정하는 것이 지방자치단체장의 고유권한인 예산편성권을 침해하는 것은 아닌지가 문제되는 것으로 보입니다.
  
  지방자치단체의 집행기관과 의결기관 간의 권한배분 원칙과 관련하여 대법원에서는 “「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없는 것인바, 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 그 밖에 같은 법 제39조에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 같은 법 제41조 등의 규정에 따라 지방자치단체사무에 관한 행정사무감사 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없다(대법원 2003. 9. 23. 선고, 2003추13 판결)”고 판시한 바 있습니다.
  
  이를 바탕으로 살펴보면, 「지방회계법」 제19조에서는 지방자치단체는 회계연도마다 세입·세출 결산상 잉여금(剩餘金)이 있을 때에는 다른 법률에 따라 용도가 정하여진 금액(제1호)이나 「지방재정법」 제50조에 따른 이월금(제2호)을 뺀 잉여금을 그 잉여금이 생긴 회계연도의 다음 회계연도까지 세출예산에 관계없이 지방채의 원리금 상환에 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제16조에서는 지방자치단체의 장은 매 회계연도의 결산상 잉여금이 있는 경우에는 법 제19조 각 호의 금액과 지방채증권 또는 차입금의 상환해당액을 공제한 금액(이하 “순세계잉여금”이라 함)을 다음 연도 세입에 이입(移入)하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제17조에서는 지방자치단체의 장은 매 회계연도의 결산상 잉여금 중에서 전년도 세입금의 수납액으로써 채무확정액과 법 제19조 각 호의 금액 및 지방채증권 또는 차입금의 상환재원에 충당한 후에 발생한 잉여금은 같은 법 시행령 제16조에도 불구하고 회계연도가 시작된 후 자금형편상 부득이한 경우에만 전년도 세입·세출의 결산 이전이라도 당해 연도의 세입에 이입할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 지방자치단체의 장이 순세계잉여금을 다음 연도의 세입으로 활용하거나 예산으로 편성할 때 그 용도나 방법에 대하여 특별한 제한을 두고 있지는 않은 것으로 보입니다.
  
  그렇다면, 「지방자치법」 제127조제1항 및 제39조제1항제2호에서는 예산편성권을 지방자치단체장에게, 예산의 심의ㆍ확정권을 지방의회에 각각 부여하여 예산에 관한 권한을 지방자치단체의 장과 지방의회에 배분하고 있음에도 대전시장으로 하여금 매년 일반회계 순세계잉여금의 100분의 5 이상의 비율을 정하여 용도가 정해진 기금에 반드시 출연하도록 대전시조례안에 규정하는 것은 조례로 예산의 규모와 용도를 사전에 실질적으로 결정하는 것이어서 집행기관의 고유권한인 예산편성권을 침해할 소지가 있습니다.
  
  따라서, 지방의회의원이 발의하여 대전시장이 매년 일반회계 순세계잉여금의 100분의 5 이상을 기금에 반드시 출연하도록 대전시조례안에 규정하는 것은 「지방자치법」에서 지방자치단체의 장에게 부여한 예산편성권을 침해할 우려가 있으므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.