기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 「광주시 도시계획 조례 일부개정조례안」에 공동주택 건축 시 진입도로 너비를 6m 이상 확보하도록 개발행위허가 기준을 규정할 수 있는지?
  
  나. 「광주시 도시계획 조례 일부개정조례안」에 공동주택 건축 시 발생오수는 전량 공공하수처리시설로 유입하도록 개발행위허가 기준을 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「광주시 도시계획 조례 일부개정조례안」에 생산녹지지역·자연녹지지역·계획관리지역 및 생산관리지역에 건축하는 연립주택 및 다세대주택의 경우 진입도로의 너비에 관하여 규정하는 것은 가능하나, 구체적인 너비의 범위를 정할 때에는 국토교통부 훈령 제569호 「개발행위허가 운영지침」과 건축관계법령을 참고하여 조례안을 입안하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  「광주시 도시계획 조례 일부개정조례안」에 생산녹지지역·자연녹지지역·계획관리지역 및 생산관리지역에 건축하는 연립주택 및 다세대주택의 경우 하수처리구역내 지역의 발생오수를 전량 공공하수도로 유입처리하여야 한다고 규정하는 것은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조제1항 및 별표 1의2 제2호가목(2)에서 위임한 범위를 벗어난 것으로 보이므로, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 공통사항
  
  「광주시 도시계획 조례 일부개정조례안」(이하 “광주시조례안”이라 함) 제23조제3항에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2 제1호마목(3)의 규정에 의하여 생산녹지지역ㆍ자연녹지지역ㆍ계획관리지역(제2종지구단위계획구역은 제외한다) 및 생산관리지역에서 「건축법 시행령」별표 1 제2호의 공동주택(연립주택 및 다세대주택에 한한다)을 건축하려고 할 때에는 진입도로의 너비는 6미터 이상이어야 하며, 진입도로는 개설된 도로에서 갈라지는 지점부터 개발행위허가 신청지까지 이르는 도로를 말한다(성장관리지역은 제외)고 규정(제1호)하고 있고, 제3호에서는 하수처리구역내 지역으로 발생오수를 전량 공공하수도로 유입처리 하여야 한다(성장관리지역은 제외)고 규정(제3호)하고 있습니다. 이 사안은 광주시조례안에 공동주택 건축에 관한 개발행위허가 기준을 규정하면서, 특정 지역에서 공동주택 건축 시 진입도로 너비는 6미터 이상이어야 한다는 개발행위허가 기준과 발생오수를 전량 공공하수도로 유입처리 하여야 한다는 개발행위허가 기준을 규정할 수 있는지에 대한 질의인 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조에 따르면, “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있으므로, 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조).
  
  그런데 광주시조례안 제23조제3항제1호 및 제3호에 규정된 사항은 특정 지역에서 공동주택 건축 시 진입도로 너비는 6미터 이상이어야 한다는 개발행위허가 기준과 발생오수를 전량 공공하수도로 유입처리 하여야 한다는 개발행위허가 기준을 규정하는 것이므로 「지방자치법」 제22조에 따른 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정하는 것으로 보이고, 따라서 조례로 이와 같은 사항을 정하려면 법률의 위임이 있어야 하고, 위임이 있으면 해당 조례의 내용이 위임의 범위에 있는지를 살펴보아야 할 것입니다.
  
  우선, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제58조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하며, 같은 조 제3항에 따르면 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 같은 항 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  이에 따른 국토계획법 시행령 제56조제1항에서는 국토계획법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다고 규정하고 있고, 같은 표에서는 개발행위허가의 기준과 관련하여 분야별 검토사항과 개발행위별 검토사항을 규정하고 있으며, 같은 영 제56조제4항에서는 국토교통부장관이 같은 조 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 국토교통부 훈령 제569호 「개발행위허가 운영지침」(이하 “개발행위허가지침”이라 함) 1-2-2에서는 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 국토계획법, 같은 법 시행령에서 위임하거나 정한 범위안에서 도시ㆍ군계획조례를 마련하거나 법령 및 이 지침에서 정한 범위안에서 별도의 지침을 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있다. 이 경우 도시ㆍ군계획조례로 정한 기준은 이 지침에 우선하여 적용한다.”고 규정하고 있습니다.
  
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제1호마목(3)에서는 “도시·군계획조례로 정하는 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등에 따른 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준에 적합할 것”이라고 규정하여, 도시·군계획조례로 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준을 정하도록 위임하고 있습니다.
  
  또한, 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제2호가목(2)에서는 “도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시·군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하고 있고, 같은 영 제56조제4항에서는 “국토교통부장관은 같은 조 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다”고 규정하고 있습니다.
  
  광주시조례안 제23조제3항제1호에서는 생산녹지지역·자연녹지지역·계획관리지역 및 생산관리지역에 건축하는 연립주택 및 다세대주택의 경우 진입도로의 너비가 6m 이상이어야 한다고 규정하고 있는데, 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제1호마목(3)에서는 “도시·군계획조례로 정하는 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등에 따른 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준에 적합할 것”이라고 규정하여, 도시·군계획조례로 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준을 정하도록 위임하고 있으므로, 광주시조례안에 진입도로의 너비에 관한 사항을 규정하는 것은 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제1호마목(3)의 위임에 따fms 것이므로 이를 규정할 수 있는 것으로 보입니다.
  
  다만, 국토계획법 시행령 제56조제4항에서는 국토교통부장관이 같은 조제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있도록 하고 있고, 광주시조례안 제23조제3항제1호는 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제1호마목(3)의 위임에 따라 규정되는 것이므로, 이 경우 국토계획법 시행령 제56조제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준인 개발행위허가지침의 내용(개발행위허가지침 3-3-2-1 (2) 참조)을 참고하여 광주시조례안을 입안하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  
  또한, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제1호마목(2)에서는 “대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것”이라고 규정하고 있으므로, 「건축법」과 같은 법 시행령 등 건축관계법령에서 대지와 도로너비의 관계에 관한 규정들을 참고하여 광주시조례안을 입안하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  
  따라서, 광주시조례안에 생산녹지지역·자연녹지지역·계획관리지역 및 생산관리지역에 건축하는 연립주택 및 다세대주택의 경우 진입도로의 너비에 관하여 규정하는 것은 가능하나, 구체적인 너비의 범위를 정할 때에는 개발행위허가지침과 건축관계법령을 참고하여 광주시조례안을 입안하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  국토계획법 시행령 제56조제1항 및 같은 영 별표 1의2 제2호가목 (2)에서는 “도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시·군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있고, 이에 따라 개발행위허가지침 3-3-2-3 하수도 (2)에서는 “오수는 공공하수처리시설을 통하여 처리하는 것을 원칙으로 하되, 지역여건상 불가피하다고 인정하는 경우에는 이를 하수도와 개인하수처리시설을 통하여 처리할 수 있다.”고 규정하고 있습니다.
  
  광주시조례안 제23조제3항에서는 “하수처리구역내 지역으로서 발생오수를 전량 공공하수도로 유입처리하여야 한다. 다만, 성장관리지역은 제외한다고 규정하고 있습니다. 그런데, 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제1호마목(3)에서는 기반시설 중 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준을 도시·군계획조례에 위임하고 있을 뿐 하수도에 관한 기준은 도시·군계획조례에 위임하고 있지 않습니다. 또한, 같은 영 별표 1의2 제2호가목(2)에서도 하수도에 관하여 도시·군계획조례로 정하도록 위임한 사항은 ‘하수도가 설치되어 있지 않더라도 개발행위허가를 할 수 있는 경우’로 규정하고 있습니다.
  
  그러므로, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제1호마목(3)의 위임에 따라 광주시조례안에 규정될 것으로 예정된 사항은 ‘하수도가 설치되어 있지 않더라도 개발행위허가를 할 수 있는 경우’라고 하여야 할 것인데, 광주시조례안 제23조제3항의 ‘하수처리구역내 지역의 발생오수를 전량 공공하수도로 유입처리 하여야 한다’는 것은 이와 같은 국토계획법령의 규정 내용과 맞지 아니하므로, 광주시조례안의 같은 규정은 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 제2호가목(2)에서 위임한 범위를 벗어나서 규정된 것으로 보입니다.
  
  따라서, 광주시조례안에 생산녹지지역·자연녹지지역·계획관리지역 및 생산관리지역에 건축하는 연립주택 및 다세대주택의 경우 하수처리구역내 지역의 발생오수를 전량 공공하수도로 유입처리하여야 한다고 규정하는 것은 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제2호가목(2)에서 위임한 범위를 벗어난 것으로 보이므로, 조례안 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.