기본정보

• 질의요지

  
  

  「군산시 지역치안협의회 설치 및 운영 조례」를 개정하여 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자 중 사회적 약자에게 생계비, 의료비 등을 지원할 수 있도록 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자 중 사회적 약자에게 생계비, 의료비 등을 지원하는 사무는 군산시의 소관 사무에 해당하고, 「범죄피해자 보호법」 등 다른 법령에 위반되지 않는 것으로 보이는바, 「군산시 지역치안협의회 설치 및 운영 조례」를 개정하여 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자 중 사회적 약자에게 생계비, 의료비 등을 지원할 수 있도록 규정할 것인지는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원하려는 내용, 지원대상의 성격, 군산시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「군산시 지역치안협의회 설치 및 운영 조례 일부개정조례안」(이하 “군산시조례안”이라 함) 제2조제3호에서는 “범죄피해자”란 타인의 범죄행위로 생명이나 신체피해를 당한 사람과 그 배우자, 직계친족 및 형제자매로 시에 주소를 둔 사람을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제6호에서는 “사회적 약자”란 아동ㆍ청소년ㆍ여성ㆍ장애인 등으로 시에 주소를 둔 사람을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제13조제2항에서는 군산시장은 범죄피해자로 관할경찰서에서 의뢰한 사회적 약자에 대해서는 예산의 범위에서 생계비 또는 의료비 등을 실무협의회를 통하여 지급할 수 있도록 하되, 범죄피해를 원인으로 손해배상을 받은 경우, 「국가배상법」등 법령에 따라 급여 등을 지급받을 수 있는 경우 및 그 밖에 사회통념상 장례비 등의 전부 또는 일부를 지급하지 아니함이 타당하다고 인정되는 경우에는 그 전부 또는 일부를 지급하지 아니할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는 「군산시 지역치안협의회 설치 및 운영 조례」(이하 “군산시조례”라 함)를 개정하여 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자 중 사회적 약자에게 생계비, 의료비 등을 지원할 수 있도록 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조), 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자 중 사회적 약자에게 생계비, 의료비 등을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정하기 위해서는 이러한 사무가 군산시의 소관 사무에 해당하여야 할 것입니다.
  
  「지방자치법」 제9조제2항제2호가목 및 라목에서는 주민복지에 관한 사업과 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진을 지방자치단체의 사무 중 하나로 예시하고 있고, 「범죄피해자 보호법」에서는 지방자치단체는 범죄피해자 보호ㆍ지원을 위하여 적극적으로 노력하고(제5조), 지방자치단체는 범죄피해자의 피해정도 및 보호ㆍ지원의 필요성 등에 따라 상담, 의료제공, 구조금 지급, 법률구조, 취업 관련 지원, 주거지원, 그 밖에 범죄피해자의 보호에 필요한 대책을 마련하도록 규정하고 있음(제7조)을 고려할 때, 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자 중 사회적 약자에게 생계비, 의료비 등을 지원하는 것은 군산시의 소관 사무에 해당하는 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미합니다(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조). 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결, 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결 참조).
  
  「범죄피해자 보호법」은 범죄피해자 보호ㆍ지원의 기본 정책 등을 정하고 타인의 범죄행위로 인하여 생명ㆍ신체에 피해를 받은 사람을 구조(救助)함으로써 범죄피해자의 복지 증진에 기여함을 목적으로 제정된 법률로서(제1조), 지방자치단체는 범죄피해자 보호ㆍ지원을 위하여 적극적으로 노력하면서 국가의 범죄피해자 보호ㆍ지원 시책이 원활하게 시행되도록 협력하여야 하고, 이에 따른 책무를 다하기 위하여 필요한 재원을 조달하여야 한다고 규정하고 있고(제5조), 국가 및 지방자치단체는 범죄피해자의 피해정도 및 보호ㆍ지원의 필요성 등에 따라 상담, 의료제공, 구조금 지급, 법률구조, 취업 관련 지원, 주거지원, 그 밖에 범죄피해자의 보호에 필요한 대책을 마련하여야 한다고 규정하고 있는바(제7조), 위와 같은 「범죄피해자 보호법」의 목적과 입법취지 및 지방자치단체로 하여금 지역실정에 부합하는 범죄피해자 보호에 필요한 대책을 마련하도록 한 점 등 그 내용에 비추어 볼 때, 각 지방자치단체가 범죄피해자 중 사회적 약자에 대하여 생계비, 의료비 등을 지원하는 것을 금지하려는 것으로 보이지 않으므로, 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자 중 사회적 약자에 대하여 생계비, 의료비 등을 지원할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정하는 것이 「범죄피해자 보호법」에 위반되는 것으로 보기 어렵습니다.
  
  또한, 「범죄피해자 보호법」 제34조에서 국가 또는 지방자치단체는 같은 법 제33조에 따라 법무부장관에게 등록한 범죄피해자 지원법인(이하 “등록법인”이라 함)의 건전한 육성과 발전을 위하여 필요한 경우에는 예산의 범위에서 등록법인에 운영 또는 사업에 필요한 경비를 보조할 수 있다고 규정하고 있으나, 같은 법 제7조에서 지방자치단체로 하여금 범죄피해자의 피해정도 및 보호ㆍ지원의 필요성 등에 따라 상담, 의료제공, 구조금 지급, 법률구조, 취업 관련 지원, 주거지원, 그 밖에 범죄피해자의 보호에 필요한 대책을 마련하여야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 「범죄피해자 보호법」 제34조가 지방자치단체의 범죄피해자 보호 및 지원 업무를 등록법인을 통해서만 지원할 수 있도록 제한하려는 취지로 보이지도 않습니다.
  
  한편, 군산시조례안에서는 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자 중 사회적 약자에게 생계비, 의료비 등을 지원할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 군산시민에게 직접 재정적인 지원을 하는 내용이므로, 「지방재정법」에 위반되는 것은 아닌지가 문제될 수 있습니다. 따라서, 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자 중 사회적 약자에게 생계비, 의료비 등을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 사유에 해당하는지를 추가적으로 살펴보아야 할 것입니다.
  
  우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서는 법률에 규정이 있는 경우에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 「범죄피해자 보호법」 제5조에서 지방자치단체는 범죄피해자 보호ㆍ지원을 위하여 적극적으로 노력하고, 국가의 범죄피해자 보호ㆍ지원 시책이 원활하게 시행되도록 협력하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제7조에서 지방자치단체는 범죄피해자의 피해정도 및 보호·지원의 필요성 등에 따라 상담, 의료제공, 구조금 지급, 법률구조, 취업 관련 지원, 주거지원, 그 밖에 범죄피해자의 보호에 필요한 대책을 마련하도록 하고 있으나, 이러한 규정만으로 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 “법률에 규정이 있는 경우”로 보기는 어렵고, 해당 사무가 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당한다고 하더라도 「지방자치법」의 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵습니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).
  
  다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서는 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고, 이에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자에게 생계비, 의료비 등을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는, 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조), 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자에게 생계비, 의료비 등을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 지방자치단체가 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 군산시의 재정 현황 및 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적인 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 개정 여부를 결정하여야 할 것입니다.
  
  따라서, 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자 중 사회적 약자에게 생계비, 의료비 등을 지원하는 사무는 군산시의 소관 사무에 해당하고, 「범죄피해자 보호법」 등 다른 법령에 위반되지 않는 것으로 보이는바, 군산시조례를 개정하여 군산시장이 군산시에 주소를 둔 범죄피해자 중 사회적 약자에게 생계비, 의료비 등을 지원할 수 있도록 규정할 것인지는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원하려는 내용, 지원대상의 성격, 군산시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  
  참고로, 「사회보장기본법」 제26조제2항에서는 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 하도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 협의가 이루어지지 아니할 경우 사회보장위원회가 이를 조정하도록 규정하고 있는바, 이 사안의 조례를 개정하고자 하더라도 그에 앞서 범죄피해자 중 사회적 약자에 대한 지원이 「사회보장기본법」 제26조에 따른 보건복지부장관과의 협의 대상에 해당하는지 여부에 대하여 소관 부처에 미리 확인해 보시기 바랍니다.