기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 「항공우주산업개발 촉진법」 제3조에 따른 항공우주산업개발기본계획 수립 및 같은 법 제4조에 따른 항공우주산업의 육성에 관한 시책 추진과는 별도로 「경상남도 항공우주산업 활성화 지원 조례안」에서 경상남도지사가 항공우주산업 육성에 관한 기본계획과 관련 시책을 수립ㆍ시행하도록 하는 내용을 규정하는 것이 가능한지?
  
  나. 「경상남도 항공우주산업 활성화 지원 조례안」에서 경상남도 도지사가 경상남도 내에 항공우주산업의 육성 기반을 조성하기 위한 사업을 추진하는 자에게 보조금을 지원할 수 있도록 조례에 규정하는 것이 가능한지?
  

• 의견

  
  

  가. 「항공우주산업개발 촉진법」 제3조에 따른 항공우주산업개발기본계획 수립 및 같은 법 제4조에 따른 정부의 항공우주산업 육성에 관한 시책 추진과는 별도로 「경상남도 항공우주산업 활성화 지원 조례안」에 경상남도지사가 항공우주산업 육성과 활성화를 위하여 기본계획을 수립하고 관련 시책을 수립ㆍ시행하는 것은, 경상남도 소관사무의 범위에 속하는 것으로 보이고 「항공우주산업개발 촉진법」과 모순ㆍ저촉되는 것으로 보이지는 않으므로 이러한 내용을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
  
  나. 「경상남도 항공우주산업 활성화 지원 조례안」에서 경상남도지사가 경상남도 내에 항공우주산업의 육성 기반을 조성하기 위한 사업을 추진하는 자에게 보조금을 지원할 수 있도록 하는 내용으로 조례를 제정할 것인지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 경상남도의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 도의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「경상남도 항공우주산업 활성화 지원 조례안」(이하 “경상남도조례안”이라 함) 제3조제1항에서는 경상남도지사는 항공우주산업의 육성을 위하여 필요한 각종 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제14조에서는 경상남도지사는 항공우주산업의 육성과 활성화를 위하여 항공기 등의 개발 및 사업화에 관한 사업(제1호), 항공기 등의 시험ㆍ평가기술의 선진화를 위한 사업(제3호) 등에 관한 시책을 추진하고 지원할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제4조에서는 경상남도지사는 항공우주산업을 효율적이고 체계적으로 육성하기 위하여 5년을 계획기간으로 하여 항공우주산업 육성의 목표 및 방향에 관한 사항 등이 포함된 항공우주산업에 관한 기본계획을 수립할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  「항공우주산업개발 촉진법」(이하 “항공우주산업법”이라 함) 제3조제1항에서는 정부는 항공우주산업의 개발을 위하여 항공우주산업개발의 목표 및 방향에 관한 사항(제1호), 항공우주산업개발의 추진체계 및 전략에 관한 사항(제2호) 등의 사항이 포함된 항공우주산업개발기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 제4조제1항에서는 정부는 항공우주산업의 육성을 위하여 여객용항공기ㆍ화물용항공기 및 무인항공기의 개발에 관한 사업(제1호), 기동용회전익항공기ㆍ공격용회전익항공기의 개발에 관한 사업(제2호), 우주비행체의 개발에 관한 사업(제3호), 그 밖에 항공우주산업의 발전을 위하여 대통령령이 정하는 사업(제7호) 등에 관한 시책을 추진하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 항공우주산업법에서 정부가 항공우주산업개발기본계획을 수립하고 항공우주산업 육성에 관한 시책을 추진하도록 규정하는데, 경상남도조례안에서 경상남도지사가 정부의 계획 수립이나 시책 추진과는 별도로 항공우주산업의 육성과 활성화를 위하여 기본계획을 수립하고 관련 시책을 추진하는 내용을 조례로 제정할 수 있는지를 질의하고 있는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 등 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하는바(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조), 지방자치단체가 조례를 제정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 소관사무에 해당하고 그 내용이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
  
  먼저, 경상남도지사가 항공우주산업 육성을 위한 기본계획을 수립하고 관련 시책을 추진하는 것이 소관사무에 속하는지 여부를 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제3호파목에서는 지역특화산업의 개발과 육성ㆍ지원을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있는바, 경상남도조례안 제3조, 제4조 및 제14조에서 항공우주산업의 육성을 위한 기본계획을 수립하고 관련 시책을 수립ㆍ시행하도록 규정하는 것은 경상남도가 항공우주산업을 지역특화산업으로서 개발하고 육성ㆍ지원하려는 것으로 볼 수 있으므로, 달리 경상남도지사가 항공우주산업의 육성을 위한 기본계획을 수립하고 관련 시책을 추진하는 것을 제한하는 법령규정이 없다면, 정부의 항공우주산업개발기본계획 수립이나 항공우주산업 육성에 관한 시책 추진과는 별도로 경상남도지사가 경상남도의 지역특화산업으로서 항공우주산업의 육성을 위한 계획을 수립하고 관련 시책을 수립ㆍ시행하는 것은 「지방자치법」에 따른 경상남도의 소관사무에 속하는 것으로 보입니다.
  
  또한, 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국 단위로 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례는 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라 할 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조).
  
  그렇다면, 항공우주산업법과 경상남도조례안은 항공우주산업을 합리적으로 지원ㆍ육성하고 항공우주과학기술을 효율적으로 연구ㆍ개발함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국민생활의 향상에 이바지하려는 목적은 동일한 것으로 보이나, 항공우주산업법 제3조 및 제4조에 따라 정부에서 항공우주산업개발기본계획을 수립하고 항공우주산업 육성에 관한 시책을 추진하도록 한 취지가 지방자치단체가 항공우주산업 육성에 관한 별도의 계획을 수립하거나 관련 시책을 수립ㆍ시행하는 것을 금지하는 취지로는 보이지 아니하므로, 경상남도조례안의 내용이 같은 법의 규정과 모순ㆍ저촉되는 것이라고 할 수는 없는 것으로 보여서, 해당사무는 경상남도의 사무로서 경상남도조례안에 규정할 수 있는 것으로 보입니다.
  
  따라서, 항공우주산업법 제3조에 따른 항공우주산업개발기본계획 수립 및 같은 법 제4조에 따른 항공우주산업의 육성에 관한 시책 추진과는 별도로 경상남도조례안에 경상남도지사가 항공우주산업의 육성과 활성화를 위하여 기본계획을 수립하고 시책을 수립ㆍ시행하는 것은, 경상남도 소관사무에 속하는 것으로 보이고 항공우주산업법과 모순ㆍ저촉되는 것으로 보이지는 않으므로 이러한 내용을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  경상남도조례안 제19조에서는 경상남도지사는 항공우주산업의 육성 기반을 조성하기 위하여 항공우주산업에 필요한 전문인력 양성을 위한 사업(제1호), 항공기등 시험ㆍ평가 장비의 확충(제2호), 무인항공기의 활용촉진에 관한 사업(제3호) 등을 추진하는 자에 대하여 예산의 범위 안에서 보조금 등을 지원할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 경상남도 내에 항공우주산업의 육성 기반을 조성하기 위한 사업을 추진하는 자에게 보조금을 지원하도록 조례를 제정하는 것이 가능한지 여부에 관한 것으로 「지방재정법」 제17조제1항에 따른 보조금의 지급요건에 부합하는지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.
  
  이와 관련하여 지방보조금의 지급 요건을 규정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 또는 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우(제4호) 등에 한하여 보조금을 지급할 수 있도록 하고 있습니다.
  
  우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 항공우주산업법 제4조제3항 및 같은 법 시행령 제7조의3에서는 관계 중앙행정기관의 장은 항공우주산업의 육성을 위한 사업을 실시하는 자에 대하여 그 사업에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 출연할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 지방자치단체가 항공우주산업의 육성 기반을 조성하기 위한 사업을 추진하는 자에게 보조금을 지원할 수 있는 근거 규정은 두지 않고 있고, 해당 사무가 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당한다고 하더라도 「지방자치법」의 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어려울 것으로 보입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).
  
  다음으로, 항공우주산업의 육성 기반을 조성하기 위한 사업을 추진하는 자에게 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 같은 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는, 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조)인바, 항공우주산업의 육성 기반을 조성하기 위한 사업을 추진하는 자에게 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 지방자치단체가 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 경상남도의 재정 현황 및 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적인 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다.
  
  결론적으로, 경상남도조례안에서 경상남도도지사가 경상남도 내에 항공우주산업의 육성 기반을 조성하기 위한 사업을 추진하는 자에게 보조금을 지원할 수 있도록 하는 내용으로 조례를 제정할 것인지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 위 판결례 등을 참고하여 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 경상남도의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 도의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.