기본정보

• 질의요지

  
  

  「해남군 군계획조례 일부개정조례안」에 태양광 및 풍력 발전시설의 이격거리에 관한 개발행위허가 기준을 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  「해남군 군계획조례 일부개정조례안」에 태양광 및 풍력 발전시설의 이격거리에 관한 개발행위허가 기준을 규정하는 것은, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 같은 법 시행령에서 위임하거나 정한 범위 안에서 정해진 것으로 보이므로, 조례안에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「해남군 군계획조례 일부개정조례안」(이하 “해남군조례안”이라 함) 제19조의3제1항에서는 태양광 발전시설은 「도로법」이 적용되는 도로로부터 500미터, 「농어촌도로정비법」에 따른 면도로로부터 200미터, 자연취락지구로부터 500미터, 주거밀집지역으로부터 500미터, 「관광진흥법」에 따른 관광지 및 관광단지로부터 500미터 이내에 입지하지 아니하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 풍력 발전시설은 초ㆍ중ㆍ고등학교, 도서관, 병원 등 정숙을 요하는 시설물로부터 1,500미터, 자연취락지구로부터 1,000미터, 주거밀집지역으로부터 1,000미터 이내에 입지하지 아니하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 해남군조례안에 위와 같은 내용으로 태양광 및 풍력 발전시설의 이격거리에 관한 개발행위허가의 기준을 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조에 따르면, “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”고 규정하고 있으므로, 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조).
  
  해남군조례안 제19조의3제1항 및 제2항에 규정된 사항은 태양광 및 풍력 발전시설에 관한 개발행위허가의 기준을 정하는 것이므로 「지방자치법」 제22조에 따른 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정하는 것으로 보이고, 조례로 이와 같은 사항을 정하려면 법률의 위임이 있어야 하고, 위임이 있으면 해당 조례의 내용이 위임의 범위에 있는지를 살펴보아야 할 것입니다.
  
  우선, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제2호에 따르면 토지의 형질 변경을 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 같은 항 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  이에 따라 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2에서는 개발행위허가의 기준과 관련하여 분야별 검토사항과 개발행위별 검토사항을 규정하고 있고, 같은 영 제56조제4항에서는 국토교통부장관은 같은 조 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이에 따라 국토교통부 훈령 제569호 개발행위허가운영지침(이하 “개발행위허가지침”이라 함) 1-2-2에서는 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 국토계획법, 같은 법 시행령에서 위임하거나 정한 범위 안에서 도시ㆍ군계획조례를 마련하거나 법령 및 이 지침에서 정한 범위 안에서 별도의 지침을 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있다. 이 경우 도시ㆍ군계획조례로 정한 기준은 이 지침에 우선하여 적용한다”고 규정하고 있습니다.
  
  위와 같은 국토계획법, 같은 법 시행령 및 개발행위허가지침의 규정들에서는 개발행위허가의 기준에 대하여, 법령에서 위임하거나 정한 범위 안에서 도시ㆍ군 계획조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있고, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 할 것이므로(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참고), 해남군에서는 위 법령 등에 따라 도시ㆍ군 계획조례로 개발행위허가의 기준을 정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 해남군조례안 제19조의3제1항 및 제2항과 같은 내용으로 개발행위허가의 기준을 정한 것이 법령에서 위임한 범위 내에 있는 것인지를 살펴보면, 국토계획법 제58조제1항제4호에서는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1의2에서는 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 표고ㆍ경사도ㆍ임상 및 인근 도로의 높이, 배수 등을 참작하여 도시ㆍ군계획조례가 정하는 기준에 적합하도록 하며[제1호가목(3)), 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며[제1호라목(1)), 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토지오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것으로 규정하는 한편[제1호라목(2)), 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하도록[제1호마목(1)] 하는 등의 내용으로 개발행위허가의 기준을 정하고 있습니다.
  
  앞서 살펴본 바와 같이 조례에 대한 법률의 위임은 포괄적인 것으로 족하다고 할 것이고, 국토계획법과 같은 법 시행령 및 개발행위허가지침에서는 국토계획법령에서 위임하거나 정한 범위 안에서 개발행위허가의 기준을 도시ㆍ군 계획조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있으며, 해당 법령에서는 개발행위허가의 기준을 정함에 있어 주변지역의 토지이용실태, 토지이용계획 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루도록 하고 있고, 개발행위로 건축하거나 설치하는 건축물이나 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루도록 하고 있으며, 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하도록 하고 있는바, 해남군조례안에서 이러한 사항을 고려하여 개발행위허가를 함에 있어서 도로나 자연취락지구, 주거밀집지역, 관광지 등으로부터 일정한 거리를 확보하도록 규정한 것이라면, 이러한 내용으로 해남군조례안에서 개발행위허가의 기준을 정한 것은, 국토계획법 및 같은 법 시행령에서 위임하거나 정한 범위 안에 있는 것으로 보입니다.
  
  따라서, 해남군조례안에 태양광 및 풍력 발전시설의 이격거리에 관한 개발행위허가의 기준을 규정하는 것은, 국토계획법 및 같은 법 시행령에서 위임하거나 정한 범위 안에서 정해진 것으로 보이므로, 조례안에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.