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• 질의요지

  
  

  가. 「양평군 임업관계자 및 산림관련단체 육성지원 조례안」 제5조제1항에 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제17조에 따른 임업후계자 또는 독림가에 대한 지원과 별도로, 임업관계자(임업인, 임업후계자, 독림가 등 임업에 종사하는 자)에 대하여 하는 컨설팅 운영과 컨설팅 지원사업 및 그 밖에 판로확보 등을 위하여 예산의 범위 내에서 보조금을 지급할 수 있다고 규정할 수 있는지?
  
  나. 「양평군 임업관계자 및 산림관련단체 육성지원 조례안」 제5조제2항에 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제17조에 따른 임업후계자 또는 독림가에 대한 지원과 별도로, 군수는 임산물 판매ㆍ유통 활성화 및 부정유통 방지를 위한 직거래ㆍ소비ㆍ홍보사업과 산림관련단체의 사업 활성화를 위하여 산림관련단체가 주관하거나 참여하는 행사(포럼, 심포지엄 등) 개최 사업 및 경영능력 및 산림소득 향상을 위한 교육ㆍ연수사업에 대하여 예산의 범위 내에서 보조금을 지급할 수 있다고 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 공통사항
  
  「양평군 임업관계자 및 산림관련단체 육성지원 조례안」(이하 “양평군조례안”이라 함) 제2조제4호에서는 “임업관계자”를 임업인, 임업후계자, 독림가 등 임업에 종사하는 자를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5호에서는 “산림관련단체”를 양평군 산림조합, 사단법인 한국임업후계자협회 양평군지부 등 「민법」 제32조에 따라 산림청장과 경기도지사의 허가를 받아 설립된 비영리법인 및「비영리민간단체 지원법」 제4조에 따라 등록한 단체 중 임업 및 산림관련 단체를 말한다고 규정하고 있습니다. 같은 조례안 제5조제1항에서는 군수는 임업관계자, 즉, 임업후계자와 독림가 등 임업에 종사하는 자의 소득증대 및 경영안정을 위하여 컨설팅 운영과 컨설팅 지원사업 및 그 밖에 군수가 필요하다고 인정하는 사업에 대하여 예산의 범위 내에서 보조금을 지급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제5조제2항에서는 군수는 임산물 판매ㆍ유통 활성화 및 부정유통 방지를 위한 직거래ㆍ소비ㆍ홍보사업(제2호)과 산림관련단체, 즉 임업후계자가 구성원이 되는 단체 등이 주관하거나 참여하는 행사(포럼, 심포지엄 등) 개최 사업(제3호) 및 경영능력 및 산림소득 향상을 위한 교육ㆍ연수사업(제4호)에 대하여 예산의 범위에서 보조금을 지급할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」(이하 “임업진흥법”이라 함) 제4조제7호와 같은 법 시행령 제4조제1호 및 제9호에 따르면, 국가 및 지방자치단체는 임업의 구조개선과 임업진흥을 위한 사업으로서 같은 법 제6조에 따른 협업경영(協業經營)ㆍ대리경영과 임업소득증대를 위한 경영구조개선사업과 독림가와 임업후계자의 양성사업을 하는 자에게 그 사업비의 전부 또는 일부를 융자하거나 보조할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  질의 가는 양평군조례안 제5조제1항에 임업진흥법 제17조에 따른 임업후계자 또는 독림가에 대한 지원과 별도로, 임업인, 임업후계자, 독림가 등 임업에 종사하는 자 등의 임업관계자(이하 “임업관계자”라 함)에 대하여 하는 산림경영 컨설팅 운영과 컨설팅 지원사업 및 그 밖에 군수가 필요하다고 인정하는 사업(이하 “임업관계자 지원사업”이라 함)에 대하여 예산의 범위 내에서 보조금을 지급할 수 있다고 규정할 수 있는지에 대한 것이므로, 해당 내용이 양평군의 소관사무에 속하는지와, 임업진흥법, 「지방재정법」 등에 위반되지 않는지에 대하여 검토가 필요할 것으로 보입니다.
  
  첫째로, 임업관계자 지원사업이 양평군의 소관사무로서 양평군조례안에 규정할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제3호나목에서는 농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물의 생산 및 유통지원을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있으므로, 양평군조례안 제5조에 따라 임업관계자의 소득증대 및 경영안정을 위하여 임업관계자의 산림경영에 관한 컨설팅 사업에 보조금을 지급하는 것은 「지방자치법」 제9조제2항제3호나목에 따른 임산물의 생산 및 유통지원에 속하는 것으로 볼 수 있고, 임업진흥법 제4조제7호와 같은 법 시행령 제4조제1호 및 제9호에서는 지방자치단체는 임업소득증대를 위한 경영구조개선사업과 독림가와 임업후계자 양성사업에 대하여 지방자치단체가 사업비의 전부 또는 일부를 융자하거나 보조할 수 있다고 규정하고 있는바, 비록 같은 법 제17조제1항과 제2항에서 시ㆍ도지사로 하여금 임업후계자와 독림가에 대하여 필요한 지원을 하도록 규정하고 있다 하여도, 이 규정의 취지가 시ㆍ도지사만이 임업후계자와 독림가에 대한 지원을 할 수 있다거나 기초지방자치단체장의 지원을 배제하려는 것으로는 보이지 아니하므로, 달리 양평군이 임업관계가 지원사업을 하는 것을 제한하는 법령규정이 없다면 임업관계자 지원사업은 「지방자치법」과 임업진흥법에 따른 양평군의 소관사무로서 양평군조례안에 규정할 수 있는 것으로 보입니다.
  
  또한, 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국 또는 광역지방자치단체 관할구역 단위로 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라 할 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조). 이와 같은 자치법규 입법의 원칙은 시ㆍ도지사가 법령상 권한 주체로 되어있는 지원사무를 관할 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 규정하는 경우에도 마찬가지라고 할 것인바, 양평군조례안의 내용은 양평군 임업관계자 및 산림관련단체의 권익 보호, 지위 및 복지향상과 소득증대를 도모하기 위한 것으로서, 임업의 구조를 개선하여 임업인의 권익을 증진하고 임업의 경쟁력을 강화함을 목적으로 하는 임업진흥법과 그 목적 및 취지를 같이 하는 것이나, 지원 대상과 그 내용을 같은 법의 그것과는 다르게 규정하여 같은 법과는 별도로 임업관계자 지원사업에 관하여 규정하는 것이라는 점에서 같은 법과는 다른 점이 있고, 양평군조례안에 의하여 같은 법의 지원대상자(임업후계자, 독림가) 중 일부에 대하여 보조금을 지급한다고 하여 같은 법이 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려는 없다고 보여지며, 비록 같은 법이 시ㆍ도지사에게 임업후계자와 독림가를 지원하도록 규정하고 있다고 할지라도 그 규정에 의한 대상자에게는 전국 또는 광역지방자치단체 단위로 일률적으로 동일한 내용의 지원만을 실시하여야 한다는 취지로는 보이지 아니하고, 각 기초지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도의 지원을 하는 것을 용인하는 취지라고 보이므로, 양평군조례안의 내용이 같은 법의 규정과 모순ㆍ저촉되는 것이라고 할 수는 없는 것으로 보여서, 해당 사무는 양평군의 사무로서 양평군조례안에 규정할 수 있는 것으로 보입니다.
  
  둘째로, 임업관계자 지원사업의 보조가 「지방재정법」 제17조에 위반되는지에 대하여 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 공금 지출을 할 수 없되, 다만 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(같은 항 제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(같은 항 제4호) 등에 한하여 예외적으로 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있고, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다.
  
  먼저, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 임업진흥법 제4조에서 지방자치단체는 같은 조 각 호의 사업을 하는 자에 대하여 “그 사업비의 전부 또는 일부를 융자하거나 보조할 수 있다”고 규정하고 있으므로, 임업관계자 지원사업 중 임업진흥법 제4조 각 호의 사업에 해당하는 사업(이하 “임업진흥법상 임업관계자 지원사업”이라 함)은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보이므로, 임업진흥법상 임업관계자 지원사업의 보조에 관하여는 양평군조례안에 규정을 둘 실익이 크지 않을 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 임업관계자 지원사업 중 임업진흥법상 임업관계자 지원사업에 해당하지 아니하는 사업에 대하여 예산의 범위에서 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 같은 법 제17조제1항제4호에서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
  
  따라서, 양평군조례안 제5조제1항에 임업진흥법 제17조에 따른 임업후계자 또는 독림가에 대한 지원과 별도로, 임업관계자 지원사업에 대하여 예산의 범위 내에서 보조금을 지급할 수 있다고 규정할 수 있는지 여부는, 임업진흥법상 임업관계자 지원사업의 경우는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보이므로, 임업관계자 지원사업 중 임업진흥법상 임업관계자 지원사업의 보조에 대하여는 양평군조례안에 규정을 둘 실익이 크지 않을 것으로 보이고, 임업관계자 지원사업 중 임업진흥법상 임업관계자 지원사업에 해당하지 아니하는 사업에 대하여 예산의 범위 내에서 보조금을 지급하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원 대상의 성격, 양평군의 재정 현황, 해당 지원에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 같은 법 제17조제1항제4호에 해당하는지를 귀 군의 정책적 판단에 따라 검토하고, 그 결과 같은 법 제17조제1항제4호에 해당한다면 조례에 지원 근거를 두어야 할 것으로 보입니다.
  
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  질의 나는 양평군조례안 제5조제2항에 임업진흥법 제17조에 따른 임업후계자 또는 독림가에 대한 지원과 별도로, 사단법인 산림후계자협회, 양평군산림조합 등의 산림관련단체(이하 “산림관련단체”라 함)의 사업 활성화를 위하여 임산물의 판매ㆍ유통 활성화 및 부정유통 방지를 위한 직거래ㆍ소비ㆍ홍보사업과 산림관련단체가 주관하거나 참여하는 행사(포럼, 심포지엄 등) 개최 사업 및 경영능력 및 산림소득 향상을 위한 교육ㆍ연수사업(이하 “산림관련단체 지원사업”이라 함)에 대하여 예산의 범위에서 보조금을 지급할 수 있다고 규정할 수 있는지에 대한 것이므로, 해당 내용이 임업진흥법, 「지방재정법」 등에 위반되지 않는지에 대하여 검토가 필요할 것으로 보입니다.
  
  첫째로, 산림관련단체 지원사업이 양평군의 소관사무로서 양평군조례안에 규정할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제3호나목에서는 농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물의 생산 및 유통지원을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있으므로 산림관련단체 지원사업을 위하여 보조금을 지급하는 것은 「지방자치법」 제9조제2항제3호나목에 따른 임산물의 생산 및 유통지원에 속하는 것으로 볼 수 있고, 임업진흥법 제4조제7호와 같은 법 시행령 제4조제1호 및 제9호에서는 지방자치단체는 임업소득증대를 위한 경영구조개선사업과 독림가와 임업후계자 양성사업에 대하여 지방자치단체가 사업비의 전부 또는 일부를 융자하거나 보조할 수 있다고 규정하고 있는바, 비록 같은 법 제17조제1항과 제2항에서 시ㆍ도지사로 하여금 임업후계자와 독림가에 대하여 필요한 지원을 하도록 규정하고 있다 하여도, 이 규정의 취지가 시ㆍ도지사만이 임업후계자와 독림가에 대한 지원을 할 수 있다거나 기초지방자치단체장의 지원을 배제하려는 것으로는 보이지 아니하므로, 달리 양평군이 산림관련단체 지원사업을 하는 것을 제한하는 법령규정이 없다면, 산림관련단체 지원사업은 「지방자치법」과 임업진흥법에 따른 양평군의 소관사무로서 양평군조례안에 규정할 수 있는 것으로 보입니다.
  
  또한, 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국 또는 광역지방자치단체 관할구역 단위로 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라 할 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조). 이와 같은 자치입법의 원칙은 시ㆍ도지사가 법령상 권한 주체로 되어있는 지원사무를 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 규정하는 경우에도 마찬가지라고 할 것인바, 양평군조례안의 내용은 양평군 임업관계자 및 산림관련단체의 권익 보호, 지위 및 복지향상과 소득증대를 도모하기 위한 것으로서, 임업의 구조를 개선하여 임업인의 권익을 증진하고 임업의 경쟁력을 강화함을 목적으로 하는 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」과 그 목적 및 취지를 같이 하는 것이나, 지원 대상과 그 내용을 같은 법의 그것과는 다르게 규정하여 같은 법과는 별도로 산림관련단체 지원사업에 관하여 규정하는 것이라는 점에서 같은 법과는 다른 점이 있고, 양평군조례안에 의하여 같은 법의 지원대상자(임업후계자, 독림가) 중 일부에 대하여 보조금을 지급한다고 하여 같은 법이 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려는 없다고 보여지며, 비록 같은 법이 시ㆍ도지사에게 임업후계자와 독림가를 지원하도록 규정하고 있다고 할지라도 그 규정에 의한 대상자에게는 전국 또는 광역지방자치단체 관할구역 단위로 일률적으로 동일한 내용의 지원만을 실시하여야 한다는 취지로는 보이지 아니하고, 각 기초지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도의 지원을 실시하는 것을 용인하는 취지라고 보이므로, 양평군조례안의 내용이 같은 법의 규정과 모순ㆍ저촉되는 것이라고 할 수는 없는 것으로 보여서, 해당 사무는 양평군의 사무로서 양평군조례안에 규정할 수 있는 것으로 보입니다.
  
  둘째로, 산림관련단체 지원사업의 보조가 「지방재정법」 제17조에 위반되는지에 대하여 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에 따르면 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 공금 지출을 할 수 없되, 다만 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(같은 항 제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(같은 항 제4호) 등에 한하여 예외적으로 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있고, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다.
  
  먼저, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 임업진흥법 제4조에서 지방자치단체는 같은 조 각 호의 사업을 하는 자에 대하여 “그 사업비의 전부 또는 일부를 융자하거나 보조할 수 있다”고 규정하고 있으므로, 산림관련단체 지원사업 중 임업진흥법 제4조 각 호의 사업에 해당하는 사업(이하 “임업진흥법상 산림관련단체 지원사업”이라 함)은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보이므로, 산림관련단체 지원사업 중 임업진흥법상 산림관련단체 지원사업에 해당하는 사업이 있을 경우에는 양평군조례안에 규정을 둘 실익이 크지 않을 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 산림관련단체 지원사업 중 임업진흥법상 산림관련단체 지원사업에 해당하지 아니하는 사업에 대하여 예산의 범위에서 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 같은 법 제17조제1항제4호에서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
  
  따라서, 양평군조례안 제5조제2항에 임업진흥법 제17조에 따른 임업후계자 또는 독림가에 대한 지원과 별도로 산림관련단체 지원사업에 대하여 예산의 범위 내에서 보조금을 지급할 수 있다고 규정할 수 있는지 여부는, 산림관련단체 지원사업 중 임업진흥법상 산림관련단체 지원사업의 경우는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보이므로, 산림관련단체 지원사업 중 임업진흥법상 산림관련단체 지원사업에 해당하는 사업의 보조에 대하여는 양평군조례안에 규정을 둘 실익이 크지 않을 것으로 보이고, 산림관련단체 지원사업 중 임업진흥법상 산림관련단체 지원사업에 해당하지 아니하는 사업에 대하여 예산의 범위 내에서 보조금을 지급하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원 대상의 성격, 양평군의 재정 현황, 해당 지원에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 같은 법 제17조제1항제4호에 해당하는지를 귀 군의 정책적 판단에 따라 검토하고, 그 결과 같은 법 제17조제1항제4호에 해당한다면 조례에 지원 근거를 두어야 할 것으로 보입니다.