기본정보

• 질의요지

  
  

  「군산시 시민경찰 지원 조례안」에 군산시민들이 자율적으로 조직한 시민경찰연합회에 대하여 같은 조례안 제5조제1항에 따른 경비 및 보조금을 지원할 수 있다는 내용을 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  시민경찰연합회의 원활한 활동을 위한 「군산시 시민경찰 지원 조례안」 제5조제1항에 따른 경비 및 보조금 중 「지방재정법」 제32조의2제2항에 따른 운영비에 해당하지 아니하는 경비를 보조하는 내용을 「군산시 시민경찰 지원 조례안」에 규정할 수 있는지 여부는, 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원 대상의 성격, 군산시의 재정 현황, 해당 지원에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 규정 여부를 결정하되, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당한다고 판단되는 경우에도 「군산시 시민경찰 지원 조례안」 제5조제1항에 따른 경비 및 보조금에 「지방재정법」 제32조의2제2항에 따른 운영비가 포함되지 않도록 관련 조항을 명확히 규정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「군산시 시민경찰 지원 조례안」(이하 “군산시조례안”이라 함) 제2조에서는 “시민경찰”을 안전한 지역사회를 위하여 경찰서의 교육을 받고 교통, 방범, 치안 유지 등의 활동을 하는 봉사단체(제1호)로 규정하고 있고, “시민경찰연합회”를 경찰서의 교육을 받은 시민경찰 각 기수가 연합하여 구성한 단체(제2호)로 규정하고 있으며, 같은 조례안 제5조제1항에서는 시장은 시민경찰이 원활한 활동을 할 수 있도록 시민경찰연합회 사무실 설치 및 내부 환경개선을 위한 시설비(제1호), 시민경찰의 사기진작을 위한 행사운영비(제2호), 그 밖에 시장이 시민경찰의 활동에 필요하다고 인정하는 경비(단, 인건비 등 사무업무 성격의 경비는 지원할 수 없음)(제3호)를 예산의 범위 내에서 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안에서는 군산시조례안을 제정하여 군산시민들이 자율적으로 조직한 시민경찰연합회에 대하여 같은 조례안 제5조제1항에 따른 경비 및 보조금을 지원할 수 있다는 내용을 규정할 수 있는지가 쟁점인 바, 조례 제정이 가능하기 위해서는 이러한 지원사무가 지방자치단체의 사무에 속하고, 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하며, 같은 법 제32조의2제2항에 위배됨이 없어야 할 것입니다.
  
  먼저, 군산시조례안에 시민경찰연합회의 원활한 활동을 위하여 필요한 지원을 하는 사무가 조례를 제정할 수 있는 군산시의 자치사무 또는 단체위임사무에 속하는지에 관해서 살펴보면, 시민들이 자발적으로 교통, 방범, 치안 유지 등을 위해 연합하여 구성한 시민경찰연합회에 대하여 지원하는 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제2호의 주민의 복지증진에 관한 사무 중 같은 호 가목의 주민복지에 관한 사업에 속하는 것으로 보이고, 시민경찰연합회는 「자원봉사활동 기본법」 제3조제3호에 따른 자원봉사단체의 일종으로 볼 수 있으며, 같은 법 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무), 제18조(자원봉사단체에 대한 지원) 등에서 국가와 지방자치단체를 지원의 주체로 함께 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때 시민경찰연합회를 지원하는 사무는 군산시의 자치사무에 속하는 것으로 보입니다(법제처 2016. 9. 20. 의견제시 16-0243 참조).
  
  다음으로, 시민경찰연합회의 원활한 활동을 위하여 군산시조례안 제5조제1항에 따른 경비 및 보조금(이하 “시민경찰연합회 보조금”이라 함)을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하고, 같은 법 제32조의2제2항에 위배됨이 없는지를 살펴보아야 합니다.
  
  첫째로, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별 법률상 근거가 필요한데, 「자원봉사활동 기본법」 제4조의 책무규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.
  
  또한, 「자원봉사활동 기본법」 제18조에서 국가 및 지방자치단체는 자원봉사단체의 활동에 필요한 행정적 지원을 할 수 있으며 「비영리민간단체지원법」에 따라 사업비를 지원할 수 있다고 규정하고 있는데, 먼저 ‘행정적 지원’ 부분에 대하여 살펴보면, 일반적으로 행정적 지원은 규제 개선, 행정절차 간소화, 정보 공유 등의 지원을 말하는 것으로, 이는 재정적 지원과는 다른 별개의 지원이라고 볼 것이므로 시민경찰연합회 보조금 지원은 이에 해당하지 않는 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 「자원봉사활동 기본법」 제18조에서 규정하고 있는 ‘「비영리민간단체 지원법」에 따른 사업비’ 지원에 관하여 살펴보면, 「비영리민간단체 지원법」에 따른 재정적 지원을 받을 수 있는 대상은 같은 법 제4조에 따라 소관 중앙행정기관이나 시ㆍ도지사에 등록된 비영리법인이고, 같은 법 제6조제1항에 따라 비영리민간단체에 재정적 지원을 할 수 있는 주체는 ‘행정자치부장관 및 시ㆍ도지사’이며, ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장’은 포함되지 않는바, 시민경찰연합회는 「비영리민간단체지원법」 제4조에 따라 등록할 수 있는 민간단체로 볼 수 있을 것이나, 군산시장은 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항에 따른 재정적 지원의 주체가 될 수 없으므로, 시민경찰연합회 보조금을 지원하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하지 않는 것으로 보입니다.
  
  둘째로, 시민경찰연합회의 원활한 활동을 위하여 시민경찰연합회 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.”고 규정하고 있습니다.
  
  지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다. 따라서 시민경찰연합회 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결의 내용, 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 할 것입니다.
  
  그러나, 「지방재정법」 제32조의2제2항에서는 지방보조금은 법령에 명시적인 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부(같은 법 제17조제1항에 따른 지출을 포함)할 수 없다고 규정하고 있고, 「지방보조금 관리기준」(행정자치부예규 제54호, 2016. 5. 22.)에 따르면 ‘운영비’란 보조단체 상근직원의 인건비, 사무실 임차료, 공과금, 사무관리비 등 운영비 지원 목적의 지방보조금을 의미하는바, 군산시조례안 제5조제1항 각 호에 규정된 경비에 「지방재정법」 제32조의2제2항에 따른 운영비가 포함되는지 여부는 명확하지 않으나, 만약 「지방재정법」 제32조의2제2항에 따른 운영비에 해당하는 경비가 포함되어 있다면, 「자원봉사활동 기본법」 제18조에서 행정적 지원이나 비영리 자원봉사단체에 대한 사업비 지원에 관하여 규정하고 있을 뿐 비영리민간단체의 운영비 지원에 관하여 규정하고 있지 아니하므로 이 규정만으로는 운영비 교부에 관하여 「지방재정법」 제32조의2제2항에서 요구하고 있는 “법령에 명시적 근거가 있는 경우”의 요건을 충족한다고 하기는 어려우므로 「지방재정법」 제32조의2제2항에 따른 운영비에 해당하는 경비가 시민경찰연합회 보조금에 포함되어 있다면 이는 군산시조례안에 규정할 수 없을 것으로 보입니다(법제처 2015. 1. 17. 의견 14-0277 참조).
  
  결론적으로, 시민경찰연합회 보조금 중 「지방재정법」 제32조의2제2항에 따른 운영비에 해당하지 아니하는 경비를 보조하는 내용을 군산시조례안에 규정할 수 있는지 여부는, 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원 대상의 성격, 군산시의 재정 현황, 해당 지원에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 규정 여부를 결정하되, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당한다고 판단되는 경우에도 시민경찰연합회 보조금에 「지방재정법」 제32조의2제2항에 따른 운영비가 포함되지 않도록 관련 조항을 명확히 규정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.