기본정보

• 질의요지

  
  

  「전주시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행업체 평가 조례 일부개정조례안」에 전주시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행업체 평가위원회의 성격을 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따른 자문기관으로 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  「전주시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행업체 평가 조례 일부개정조례안」에 평가위원회를 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따른 자문기관으로 규정할 수는 있을 것으로 보이나, 평가결과 확정에 관한 최종적인 권한은 시장에게 있다는 점이 명확하도록 입안하는 것이 바람직할 것으로 보인다는 점을 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「전주시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행업체 평가 조례 일부개정조례안」(이하 “전주시조례안”이라 함) 제8조제2항에서는 시장은 평가대상 업체에 대하여 계약기간 중 연 1회 이상 평가를 실시하고 전주시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행업체 평가위원회(이하 “평가위원회”라 함)의 자문을 거쳐 확정된 평가결과를 평가대상 업체에 통지해야 한다고 규정하고 있고, 전주시조례안 제11조에서는 평가위원회의 기능을 규정하면서, 각 호 외의 부분에서 “위원회는 다음 각 호의 사항을 자문한다.”고 규정하여 같은 조 각 호의 사항, 즉 “평가지침, 평가계획의 수립에 관한 사항” 등에 관하여 시장의 자문에 응하게 하려는 것으로 보입니다. 이 사안의 질의는 현행 「전주시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행업체 평가 조례」 제8조제2항에서 시장은 “평가대상업체에 대하여 연 1회 이상 주민만족도 평가, 평가단 현장평가, 실적 서류평가를 실시하고 평가위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐” 평가결과를 확정하는 것으로 규정되어 있는바, 평가위원회를 자문기관의 성격이 명확히 드러나도록 개정하는 것의 당부에 관한 질의로 보이므로, 평가위원회를 자문기관으로 규정하는 것이 「폐기물관리법」 등 관련 법령에 위반되지 않는지에 대해 검토가 필요할 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 같은 법 제116조의2에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있으며, 이 때 사무란 「지방자치법」 제9조제1항에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리키므로 조례로 정하려는 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자에 대한 대행실적 평가 사무가 「지방자치법」 제9조에 따른 자치사무 또는 단체위임사무에 해당하면 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 즉, 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 조례를 정할 수 있으므로(대법원 2003. 9. 23. 선고, 2003추13 판결 참조), 시장이 평가위원회에 자문하려는 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자에 대한 대행실적 평가에 관한 사무가 전주시의 자치사무에 해당되어야 하고, 「폐기물관리법」 등 관련 법령에 위반됨이 없어야 할 것입니다.
  
  먼저, 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자에 대한 대행실적 평가에 관한 사무가 전주시의 자치사무인지를 살펴보면, 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 또는 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 하는바(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결례 참조), 「폐기물관리법」 제14조제1항에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에 따르면 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있고, 같은 조 제8항에서는 대행하게 할 경우의 준수사항을 정하고 있는데, 같은 항 제2호에 따르면 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정하고, 평가기준에 따라 매년 1회 이상 평가를 실시하여야 하며, 이 경우 대행실적 평가는 해당 지방자치단체가 민간전문가 등으로 평가단을 구성하여 실시하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이러한 규정들을 종합해보면, 「폐기물관리법」에서 생활폐기물의 처리 및 대행과 대행자에 대한 대행실적 평가에 관하여 지방자치단체장에게 권한을 부여하고 있는 것으로 보이고, 「지방자치법」 제9조제2항제2호자목에서는 ‘청소, 오물의 수거 및 처리’를 자치사무의 하나로 예시하고 있는 점, 폐기물 처리 및 그 대행 업체에 대한 평가가 반드시 전국적으로 동일한 수준으로 이루어져야 하는 업무로는 보기 어려운 점 등을 고려하면 전주시에서 발생하는 생활폐기물의 수집ㆍ운반 대행자에 대한 대행실적 평가 사무는 전주시의 자치사무로 보아야 할 것입니다.
  
  다음으로, 전주시조례안에 평가위원회를 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따른 자문기관으로 규정할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 같은 법 제116조의2제1항에서 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제80조제1항에서 자문기관 설치요건으로 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있을 것(제1호), 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있을 것(제2호)을 규정하고 있는바, 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자에 대한 대행실적 평가 사무는 전주시의 자치사무에 해당하고, 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자에 대한 대행실적 평가는 업무 특성상 해당 분야의 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있는 사항에 해당하는 것으로 보이므로, 전주시조례안에 평가위원회를 자문기관으로 기능하도록 규정하는 것은 「지방자치법」 등 관련 법령에 위반됨이 없는 것으로 보입니다.
  
  다만, 자문기관인 위원회는 행정관청에 대하여 구속력이 없는 의사를 결정하는 위원회를 말하고, 자문기관인 위원회의 자문은 조언의 성격을 가질 뿐 행정관청은 그에 따를 의무가 없으며, 그 의사를 채택할 것인지의 여부는 행정관청이 결정하게 되는데(법제처 2014. 2. 24 의견제시 14-0032 참조), 전주시조례안 제8조제2항처럼 시장은 평가대상 업체에 대하여 계약기간 중 연 1회 이상 평가를 실시하고 평가위원회의 자문을 거쳐 확정된 평가결과를 평가대상 업체에 통지해야 한다고 규정하게 되면, 평가위원회의 ‘자문을 거쳐 확정된’이라는 표현으로 인해, 시장이 대행업체 평가결과 확정에 관한 최종적인 권한을 가지는 것이 아니라 평가위원회의 자문을 거치면 평가결과가 자동으로 확정되는 것으로 잘못 해석될 소지가 있어 보이므로, 이러한 점을 고려하여 조례안 입안 시 평가결과 확정에 관한 최종적인 권한은 시장에게 있다는 점이 명확하도록 입안하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  
  따라서, 전주시조례안에 평가위원회를 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따른 자문기관으로 규정할 수는 있을 것으로 보이나, 평가결과 확정에 관한 최종적인 권한은 시장에게 있다는 점이 명확하도록 입안하는 것이 바람직할 것으로 보인다는 점을 참고하시기 바랍니다.