이유
가. 질의 가에 대하여
「의료법」 제33조제2항제2호에서는 국가나 지방자치단체가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제2항에서는 의료기관을 의원급 의료기관(의원, 치과의원, 한의원)(제1호), 조산원(제2호) 및 병원급 의료기관(병원, 치과병원, 한방병원, 요양병원, 종합병원)(제3호)으로 구분하고 있습니다. 한편, 지방의회의원이 발의한 「서울특별시립병원 설치 및 운영에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “서울시 조례안”이라 함)에서는 서울특별시장이 「의료법」 제3조제2항제1호에 따른 의원급 의료기관(이하 “의원급 의료기관”이라 함)을 포함한 모든 의료기관을 설치ㆍ운영할 수 있도록 규정하고, 서울시 조례안 제10조제1항 및 제2항제10호에서는 시장이 「의료법」에 따라 설립된 의료법인, 다른 법률에 따라 의학·약학 등에 관한 교육·연구와 진료를 위하여 설립된 법인, 병원을 운영할 능력이 있는 비영리법인에게 “2016년 이후에 개설된 시립의료기관”의 관리ㆍ운영을 위탁할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 서울특별시장이 의원급 의료기관을 설치ㆍ운영할 수 있도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의할 수 있는지에 관한 것으로 보입니다.
먼저, 서울특별시장이 의원급 의료기관을 설치ㆍ운영할 수 있도록 조례에 규정하는 것이 가능한지를 살펴보면,
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 의미하는바(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조), 「의료법」 제33조제2항제2호에서 의료기관을 개설할 수 있는 주체로 국가와 지방자치단체를 병렬적으로 나열하고 있는 점, 지방자치법 제9조제2항제2호에서는 주민의 복지증진에 관한 사무로 보건진료기관의 설치ㆍ운영(마목), 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역(바목) 등을 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 지방자치단체가 의료기관을 설치ㆍ운영하는 사무는 자치사무로 보입니다.
또한, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것인바(대법원 2000. 6. 13. 선고 99추92 판결 등 참조), 「의료법」 제33조제2항제2호에서는 “지방자치단체”가 의료기관을 개설할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 지방자치단체가 의료기관을 개설하는 절차 등에 관한 별도의 규정을 두지 않고 있는 점을 고려할 때, 의원급 의료기관을 포함한 의료기관의 개설에 관한 권한이 지방자치단체의 장에게 전속된 권한이라고 보기는 어렵습니다.
따라서, 서울특별시장이 의원급 의료기관을 설치ㆍ운영할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
다음으로, 서울특별시장이 의원급 의료기관을 설치ㆍ운영할 수 있도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의하는 것이 가능한지를 살펴보면,
먼저, 「지방자치법」 제66조에서는 지방의회에서 의결한 의안은 교육감이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의하고(제1항), 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있도록(제2항) 규정하고 있을 뿐, 조례안의 발의와 관련하여 법령에서 직접 사무를 특정하여 의원의 조례제안권을 제한하는 규정은 없는 것으로 보이는바(법제처 2014. 11. 13. 회신, 의견 14-0200 참고), 서울특별시장이 의원급 의료기관을 설치ㆍ운영할 수 있도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의할 수 있는 것으로 보입니다.
하지만, 「지방자치법」 제101조, 제103조, 제112조, 제127조 및 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」(이하 “지방행정기구규정”이라 함) 제5조, 제36조제2항 등을 종합하면, 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 대표자로서 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리ㆍ집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유한 권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가지는 반면, 지방의회는 지방자치단체의 장의 행정기구의 설치권한을 견제하도록 하기 위하여 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구의 축소, 통폐합의 권한을 가지는 것이므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 허용되지 않습니다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결례). 따라서, 서울시 조례안에 따라 새롭게 설치되는 의원급 의료기관이 “행정기구”에 해당한다면, 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 허용되지 않습니다.
그렇다면, 서울시 조례안에 따라 새롭게 설치되는 의원급 의료기관이 “행정기구”에 해당하는지 여부를 검토하여야 할 것입니다. 우선, “행정기구”란 「지방자치법」 제112조에 따른 행정기구, 즉 지방자치단체의 행정사무를 담당하기 위하여 설치된 행정기관으로서 그 관할권이 미치는 범위가 일정지역에 한정되는 기관을 의미하고, 지방자치단체장을 직접 보조하는 기관인 본청, 지방행정기관의 의사 또는 판단의 결정이나 표시를 보조하는 보조기관, 지방행정기관장이나 보조기관을 보좌하는 보좌기관, 직속기관ㆍ사업소ㆍ출장소 등의 소속기관 및 합의제행정기관 등으로 구분됩니다(「지방자치법」 제113조부터 제116조까지, 지방행정기구규정 제2조). 나아가, 「지방자치법」 제112조제2항에서는 행정기구의 설치는 지방행정기구규정에 따른 기준에 따라 그 지방자치단체의 “조례”로 정하도록 규정하고 있고, 지방행정기구규정 제5조에서는 지방자치단체의 장이 행정기구를 설치하는 경우에 “사무의 위탁가능성”을 고려하도록 하면서, 위탁이 가능한 사무에 대하여는 행정기구를 설치하여서는 아니 된다고 규정하고 있습니다. 따라서, 특정한 기관을 설치함에 있어서 행정기관으로 설치하여 직접 관리ㆍ운영할 것인지 아니면 다른 기관에 위탁하여 관리ㆍ운영할 것인지는 지방자치단체의 장의 결정에 따라 조례로 정하여야 할 것이므로, 특정한 기관이 행정기구인지 여부 역시 조례를 통해 확정되는 것이라 할 것입니다.
결국, 서울시 조례안의 내용만으로는 의원급 의료기관이 행정기구로 설치ㆍ운영되는 것인지가 분명하지 않으나, 만약 의원급 의료기관을 행정기구로 설치ㆍ운영하는 내용이 포함된 조례안의 경우에는 지방의회의원이 발의할 수 없고 서울특별시장이 발의하여야 할 것이나, 의원급 의료기관을 「의료법」에 따라 설립된 의료법인 등에 위탁하여 관리ㆍ운영하는 내용이 포함된 조례안의 경우에는 지방의회의원이 발의할 수 있는 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「의료법」 제33조제1항에서는 「응급의료에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 응급환자를 진료하는 경우(제1호), 환자나 환자 보호자의 요청에 따라 진료하는 경우(제2호), 국가나 지방자치단체의 장이 공익상 필요하다고 인정하여 요청하는 경우(제3호), 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 가정간호를 하는 경우(제4호), 그 밖에 이 법 또는 다른 법령으로 특별히 정한 경우나 환자가 있는 현장에서 진료를 하여야 하는 부득이한 사유가 있는 경우(제5호) 외에는 그 의료기관 내에서 의료업을 하여야 한다고 규정하고 있습니다. 한편, 서울시 조례안 제4조의2제3항 본문에서는 의료기관은 월 1회 이상 취약계층 대상의 방문진료계획을 세우고 이를 실시하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 서울특별시장이 설치ㆍ운영하는 의료기관이 취약계층을 대상으로 방문진료를 실시하도록 조례에 규정할 수 있는지에 관한 것으로 보입니다.
먼저, 「지방자치법」 제22조는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, “법령의 범위 안”이란 “그 상위법령에 위반되지 않는 범위 내”에서를 의미하며, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용을 비교하여 양자 사이에 모순, 저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적, 구체적으로 결정하여야 할 것인바(대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결, 대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결 등 참조),
「의료법」 제33조제1항에서는 「응급의료에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 응급환자를 진료하는 경우와 같이 이 법 또는 다른 법령으로 특별히 정한 경우나 환자가 있는 현장에서 진료를 하여야 하는 부득이한 사유가 있는 경우 등의 예외적인 경우를 제외하고는 의료인은 원칙적으로 개설된 의료기관 내에서 의료업을 하도록 하고 있는 반면, 서울시 조례안 제4조의2제3항 본문에서는 의료기관은 월 1회 이상 취약계층 대상의 방문진료계획을 세우고 이를 실시하여야 한다고 규정하여 서울특별시장이 설치ㆍ운영하는 의료기관에 원칙적으로 취약계층을 대상으로 방문진료를 실시하도록 강제하고 있습니다.
그렇다면, 서울특별시장이 설치ㆍ운영하는 의료기관에 취약계층을 대상으로 방문진료를 실시하도록 강제하고 있는 서울시 조례안 제4조의2제3항은 응급환자를 진료하는 경우 등의 예외적인 경우에만 의료인이 개설된 의료기관 외에서 의료업을 할 수 있도록 하고 있는 「의료법」 제33조제1항에 위반될 소지가 있는 것으로 보입니다.
나아가, 「의료법」 제33조제1항제3호에 따르면 “지방자치단체의 장”이 공익상 필요하다고 인정하여 요청하는 경우에는 예외적으로 의료기관 외에서도 의료업을 할 수 있는 것으로 규정하고 있기는 하지만,
「지방자치법」은 지방의회와 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하고 상호견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 할 수 없는바(대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결, 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 등 참조), 「의료법」 제33조제1항제3호에서 공익상 필요한지 여부를 판단하여 의료기관에 요청하는 것을 “지방자치단체의 장”의 권한으로 규정하고 있을 뿐, 구체적으로 어떠한 경우가 이러한 경우에 해당하는지 여부에 관한 판단기준 등을 규정하지 않고 있으므로, 구체적으로 어떠한 경우가 공익상 필요를 인정하여 의료기관 외에서도 의료업을 할 수 있도록 허용할 것인지 여부는 지방자치단체의 장의 재량사항인 것으로 보입니다. 따라서, 취약계층을 대상으로 방문진료를 실시하도록 조례에 규정하는 것은 지방의회가 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입하는 정도가 아니라 사전에 적극적으로 개입하는 것에 해당하여 바람직하지 않는 것으로 보입니다.
결국, 서울특별시장이 설치ㆍ운영하는 의료기관이 취약계층을 대상으로 방문진료를 실시하도록 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
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