기본정보

• 질의요지

  
  

  「자원봉사활동기본법」에 따른 자원봉사센터를 비영리법인에 위탁하여 운영하는 경우, 조례에서 위탁계약의 해지사유를 별도로 정하고 그 사유 발생 시 구청장이 위탁계약을 해지하도록 규정하는 것이 가능한지?
  

• 의견

  
  

  지방자치단체가 자원봉사센터를 위탁하여 운영하는 경우 위탁계약의 해지사유를 조례로 추가로 정하는 것은 「지방자치법」 제22조에 위배될 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 판단되며, 또한 계약 해지에 있어 지방자치단체장의 재량권을 축소시키는 규정은 지방자치단체장의 권한을 침해할 소지가 있으므로 조례 개정에 신중을 기하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  부산광역시 수영구에서는 「자원봉사활동 기본법」제19조 및 같은 법 시행령 제15조제6항,「부산광역시 수영구 자원봉사활동 지원 조례」제7조 등에 따라 부산광역시 수영구 자원봉사센터(이하 “자원봉사센터”라 함)를 비영리법인에 위탁하여 운영하고 있는데, 본 사안 조례 개정안에서 위탁계약의 해지사유를 별도로 정하고 해당사유 발생 시 구청장이 위탁계약을 해지하도록 규정하고자 하는 바, 이처럼 조례로 위탁계약의 해지사유를 별도로 규정하는 것이 상위법령에 위배되지 않는지 여부와, 위탁계약 해지사유 발생 시 구청장이 위탁계약을 “해지하여야 한다”고 조례로 규정하는 것이 가능한지가 문제시됩니다.
  
  첫째로, 자원봉사센터 운영사무의 민간위탁 시 조례로 위탁계약의 해지사유를 별도로 정하는 것이 상위법령에 위배되지 않는 것인지에 대해 살펴보겠습니다.
  
  「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 ‘법령의 범위 안에서’라 함은 ‘법령에 위배되지 아니하는 범위 내에서’를 말하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조), 또한 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것인데(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조), 본 사안 조례 개정안에서와 같이 위탁계약의 해지 사유를 추가로 정하는 것이 「지방자치법」제22조의 규정취지를 위반하는 것은 아닌지에 대한 검토가 필요할 것입니다.
  
  우선 본 사안 자원봉사센터 운영 위탁과 관련한 법령을 살펴보면, 「자원봉사활동기본법」 제19조에서는 국가 및 ‘지방자치단체’는 자원봉사센터를 설치할 수 있고, 이 경우 자원봉사센터를 법인으로 하여 운영하거나 비영리법인에 위탁하여 운영하여야 한다고 규정하고 있으며(제1항), 자원봉사센터의 조직 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다(제4항). 이에 따라 같은 법 시행령 제15조제6항에서는 지방자치단체가 설치하는 자원봉사센터의 조직 및 운영 등에 관한 사항은 조례로 정하도록 하고 있습니다.
  
  그런데 자원봉사센터 운영사무는 위탁계약(협약)을 체결해 위탁하게 될 것이고 이는 공법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약으로서, 지방자치단체가 당사자가 되는 계약의 방법ㆍ절차 등과 관련하여 개별법령에 달리 규정이 있는 경우에는 그에 따라야 할 것이지만(법제처 2015. 7. 22 회신 15-0425 해석례 참조), 개별법령에 규정이 없는 경우에는 원칙적으로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함)이 적용되므로, 이에 위배됨이 없는지를 살펴보아야 할 것입니다.
  
  지방계약법 제30조의2제1항에서는 위탁계약의 해제·해지와 관련해 ‘지방자치단체의 장’은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생하면 낙찰자 결정을 취소하거나 ‘계약을 해제 또는 해지할 수 있다’고 규정하면서, 다음 각 호로 계약상대자의 계약상 의무 불이행을 이유로 법 제15조제3항에 따라 계약보증금 또는 계약보증금에 해당하는 금액을 해당 지방자치단체에 세입 조치하는 경우(제1호), 그 밖에 계약 내용에 포함된 계약의 해제 또는 해지사유가 발생한 경우(제7호) 등을 들고 있으며, 또한 같은 조문 제2항에서는 낙찰자 결정을 취소하거나 ‘계약을 해제 또는 해지하여야’ 하는 사유를 규정하고 있습니다. 이와 같이 계약의 해제·해지 사유에 관해서는 지방계약법 제30조의2에서 그 사유를 특정하여 상세하게 열거하고 있고, 이와 달리 지방자치단체의 장이 별도의 해제·해지 사유를 정하도록 하거나 지방자치단체의 조례로 정하도록 명시적으로 위임한 바는 없는 것으로 판단됩니다.
  
  그런데 본 사안 조례 개정안 제12조에서 위탁계약의 해지사유를 정하면서, 지방계약법에서 정한 내용 외에 ‘법령을 위반하거나 사정의 변경 등으로 위탁운영에 필요한 보조금의 교부결정이 전부 또는 일부 취소된 경우’ 등을 추가로 규정하고자 하는 것으로 보이는 바, 이처럼 지방계약법 제30조의2제1항 및 제2항 각 호에서 규정된 것에 더하여 조례에서 독자적인 계약 해지사유를 추가로 정해놓고 그 사유 발생 시 지방자치단체의 장이 위탁계약을 해지할 수 있도록 규정한다면, 상위법령보다 더욱 침익적인 내용을 조례로 정한 것으로 법령의 범위를 벗어나 법률우위의 원칙에 위배될 소지가 있습니다.
  
  또한 자원봉사센터 운영의 수탁자로 선정된 이후 운영기간 도중에 계약 내용에 포함되지 않은 사항에 대해 지방자치단체의 장이 계약을 해지하고 위탁을 취소할 경우, 사실상 계약상대방(수탁자)의 권리를 침해하는 것으로 불이익하게 작동할 수 있으므로 이를 조례로 규정하기 위해서는 법률의 위임이 있어야 할 것이지만, 법률의 위임 없이 추가적인 계약 해지사유를 별도로 조례로 정한다면 「지방자치법」제22조 단서에도 위배될 소지가 있을 것으로 판단됩니다.
  
  따라서 위탁계약의 해지사유를 조례로 별도로 규정하는 것은 「지방자치법」 제22조에 위배될 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 판단됩니다.
  
  다음으로, 지방계약법 제30조의2제1항에서 지방자치단체의 장이 “해제 또는 해지할 수 있다”라고 정하고 있음에도 조례로 “해지하여야 한다”고 규정할 수 있는지에 대해 살펴보겠습니다.
  
  특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다(대법원 2001. 11. 27 선고 2001추57 판결 참조)고 할 것이므로, 지방계약법 제30조의2제1항에서 지방자치단체의 장이 계약을 “해제 또는 해지할 수 있다”고 규정하고 있는 사유에 대해 이 사안 조례 개정안에서는 지방자치단체의 장이 위탁계약을 “해지하여야 한다”고 정하고자 하는 바(조례 개정안 제12조제1항제1호 “수탁자의 귀책사유로 위탁계약을 이행할 가능성이 없음이 인정되는 경우”), 이와 같이 규정하는 것이 지방자치단체의 장의 집행권한을 침해하는 것은 아닌지에 대한 검토가 필요할 것으로 보입니다.
  
  지방계약법 제30조의2제1항에서는 지방자치단체의 장은 같은 조항 각 호에 해당하는 사유가 발생하면 계약을 “해지할 수 있다”고 규정하고 있으므로, 해당 사유가 발생한다 하더라도 곧바로 그 계약을 해지하여야 하는 것이 아니라 그 계약을 해지할지 여부를 결정하는 재량권이 포함되어 있다고 할 것이므로, 만약 이 사안 조례 개정안과 같이 해당 사유 발생 시 일률적으로 “해지하여야 한다”고 규정하게 되면 지방자치단체장의 민간위탁 계약 해지 여부 결정에 관한 집행기관으로서의 재량을 박탈하여 집행권이 제약되는 결과를 가져오게 되므로, 지방자치단체장의 권한을 침해할 소지가 있어 보입니다.
  
  그리고 시장이 민간위탁을 할 것인지 여부를 결정하는 단계에서는 지방자치단체장의 판단여지가 크게 인정되어 시의회가 적법 절차를 통하여 시장의 재량권 남용을 제한해야 할 필요성이 인정될 수 있으나, 시장이 일단 자치사무를 특정 기관이나 단체 등에 민간위탁한 후에는 시장에게 민간위탁사무의 처리에 대해 지휘ㆍ감독할 책임을 부여한 이상 민간위탁의 해지에 대해 시의회가 통제할 필요성은 상대적으로 줄어들고, 이에 따라 시장이 책임을 실효성 있게 수행하기 위하여 해지 권한을 원활하게 행사할 수 있어야 한다는 점(법제처 2012. 8. 1. 회신 12-0212 의견 참조), 또한 계약 해지사유가 발생했다고 하더라도 지방자치단체의 상황에 따라서는 당해 위탁사무의 성격, 위탁계약 취소로 인한 업무 공백 시 지역 주민에게 미치는 영향, 위탁계약 해지의 불가피성 등의 제반 사정을 종합적으로 판단하여 계약 해지 외에 다른 제재 수단을 적절히 활용하고 계약 자체는 유지하는 것이 업무의 안정성과 효율성 등의 관점에서 더욱 합리적인 경우가 있을 수 있는 점 등을 고려하면, 지방계약법 제30조의2제1항에서 지방자치단체의 장에게 재량권을 부여하고 있는 해지사유에 대해서 조례로 일률적으로 “해지하여야 한다”고 규정하는 것은 지방자치단체장의 권한을 본질적으로 침해할 소지가 있어 바람직하지는 않은 것으로 판단됩니다.
  
  결론적으로 지방자치단체가 자원봉사센터를 위탁하여 운영하는 경우 위탁계약의 해지사유를 조례로 추가로 정하는 것은 「지방자치법」 제22조에 위배될 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 판단되며, 또한 계약 해지와 관련하여 지방자치단체장의 재량권을 축소시키는 규정은 지방자치단체장의 권한을 침해할 소지가 있으므로 조례 개정에 신중을 기하시기 바랍니다.