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• 질의요지

  
  

  가. 조례에서 근로계약서 작성 및 교부, 해고 사전통지와 같은 근로기준에 관한 사항을 규정하는 것이 가능한지?
  
  나. 조례를 의원이 발의하여 청소년 노동인권 보호전담기구를 설치하는 것이 가능한지?
  

• 의견

  
  

  아래의 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 그 사무란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결)만을 의미하므로, 지방자치단체는 자신의 자치사무 또는 단체위임사무에 대해서만 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다. 따라서 「충청남도 청소년 노동인권 보호 등에 관한 조례안」(이하 “충청남도조례안”이라고 함)에서 청소년 근로와 관련한 근로계약서 작성 및 교부에 관한 사항, 해고의 사전통지에 관한 사항 등을 규정하기 위해서는 이러한 사무가 자치사무 또는 단체위임사무에 해당되는지에 대한 검토가 필요합니다.
  
  관련 법령을 살펴보면, 헌법에 따라 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적 생활을 보장, 향상시키며 균형 있는 국민경제의 발전을 꾀하는 것을 목적(제1조)으로 제정된 「근로기준법」에서는 제17조에서 근로계약을 체결할 때 명시해야 할 사항을 규정하고 있고, 제67조에서는 미성년자의 근로계약에 관한 사항을 규정하고 있으며, 제26조에서는 해고의 예고에 관한 사항을 규정하고 있습니다.
  
  또한, 같은 법 제15조에서는 이 법에서 정하는 기준에 미치지 못하는 근로조건을 정한 근로계약은 그 부분에 한하여 무효로 한다고 하고, 제19조에서 근로조건이 사실과 다를 경우 근로자는 손해배상을 청구할 수 있으며 근로계약을 해제할 수 있다고 규정하고 있으며, 제101조에서는 근로조건의 기준을 확보하기 위하여 고용노동부와 그 소속 기관에 근로감독관을 둔다고 규정하고 있습니다. 나아가, 제104조에서는 사업 또는 사업장에서 이 법 또는 이 법에 따른 대통령령을 위반한 사실이 있으면 근로자는 그 사실을 고용노동부장관이나 근로감독관에게 통보할 수 있다고 규정하고, 제105조에서는 이 법이나 그 밖의 노동 관계 법령에 따른 임검, 서류의 제출, 심문 등의 수사는 검사와 근로감독관이 전담하여 수행한다고 규정하고 있습니다.
  
  이상의 규정을 종합해보면, 충청남도조례안에서 정하려고 하는 청소년 근로자의 근로계약서 작성 등에 관한 사항은 「근로기준법」에서 정하고 있는 ‘근로기준’에 포함되는 것으로 보이고, 「근로기준법」에서는 이러한 사항을 포함한 근로기준을 해당 법과 같은 법 시행령ㆍ시행규칙에서만 규정하도록 할 뿐, 지방자치단체에서 정하도록 위임하거나, 조례로 구체적인 사항을 위임하고 있는 바가 없습니다.
  
  또한, 「지방자치법」 제11조제5호에서도 ‘근로기준’을 ‘전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무’로 예시하고 있는 점 등을 종합적으로 고려한다면, ‘근로기준’에 관한 사무는 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것이 용인되는 자치사무가 아니라 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무로서 국가사무에 해당한다고 할 수 있을 것입니다.
  
  결론적으로, 충청남도조례안에서 규정하려고 하는 청소년 근로와 관련한 근로계약서 작성 및 교부에 관한 사항, 해고의 사전통지에 관한 사항은 「근로기준법」에서 정하고 있는 ‘근로기준’에 포함되는 사항으로서 국가사무에 해당하는 것으로 보이므로, 이에 관하여 조례로 정하는 것은 불가능할 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  「지방자치법」 제66조에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의하는 것으로 규정하고 있고, 조례안의 발의와 관련하여 법령에서 직접 사무를 특정하여 의원의 조례제안권을 제한하는 규정은 없습니다.
  
  그러나, 판례에 따르면 지방자치법상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유 권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 아니한다고 하면서(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001추64 판결 참조), 「지방자치법」 상 지방자치단체장의 권한에 관한 규정 및 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제36조(기구와 정원조례의 제안과 의결) 등과 관련하여 지방자치법령은 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체의 대표자로서 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리ㆍ집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유한 권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가지도록 하는 반면 지방의회로 하여금 지방자치단체의 장의 행정기구의 설치권한을 견제하도록 하기 위하여 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구의 축소, 통폐합의 권한을 가지는 것으로 하고 있으므로, 지방의회의원이 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구를 종류 및 업무가 다른 행정기구로 전환하는 수정안을 발의하여 지방의회가 의결 및 재의결하는 것은 지방자치단체의 장의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 허용되지 아니한다(대법원 2005. 8. 19, 선고, 2005추48 판결)고 하고 있습니다.
  
  또한, 지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 관련 법령에 위반되어 허용되지 않는다(대법원 2009. 9. 24. 선고, 2009추53 판결)고 판시한 바 있습니다.
  
  한편, 충청남도조례안 제9조제1항에서는 교육감은 제3조의 기본이념, 제4조의 책무 및 보호사업의 효율적인 시행을 위하여 도지사와의 협의를 거쳐 충청남도교육청 노동인권 보호전담기구(이하 “전담기구”라 함)를 설치하여 운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 교육감은 제1항에 따라 전담기구를 설치할 경우에는 그 소속 공무원ㆍ교사, 도지사 소속 공무원 등을 겸임하게 하거나 파견 받을 수 있고, 필요하면 외부전문가를 임기제 공무원으로 채용하여 배치할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 교육감은 전담기구를 보다 효율적으로 운영하기 위하여 전담기구의 일부 또는 전부를 청소년 노동인권 관련 비영리민간단체 등에 위탁하여 운영하게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 도지사가 전담기구에 소속 공무원 등을 겸임하게 하거나 임기제 공무원을 채용하여 배치할 수 있다는 규정으로 볼 때에는 전담기구를 행정기구라고 볼 여지가 있으나, 전담기구에 소속 공무원을 파견하거나, 전담기구의 일부를 민간단체에 위탁하여 운영하게 할 수 있다는 규정으로 볼 때에는 이를 행정기구로 보기 어려운 측면이 있습니다.
  
  즉, 충청남도조례안의 규정만으로는 전담기구의 법적성격이 행정기구에 해당하는 것인지가 불명확하여 이에 관한 조례안을 지방의회의원이 발의하는 것이 가능한지를 판단하기 어려우나, 만약 전담기구가 행정기구에 해당하는 것이라고 한다면 앞에서 살펴본 판례의 취지에 따라 이에 관한 조례안을 지방의회의원이 발의하는 것은 집행기관의 고유한 조직편성권을 침해할 우려가 있어 바람직하지 않을 것으로 보입니다.